III SA/Wr 665/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), , Protokolant: Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą we W. na rozstrzygnięcie Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ramach projektu Regionalnego Programu Operacyjnego I. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa D.; II. zasądza od Marszałka Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. "A" Sp. z o. o. z/s we W. (dalej także: wnioskodawca/spółka/ strona/zainteresowana/skarżąca) złożyła wniosek o dofinansowanie projektu: Rozwój działalności turystycznej "[...] centrum hotelowo - konferencyjne w C., [...] szansą na zwiększenie atrakcyjności turystycznej regionu", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013 (RPO WD). Pismem z [...] r. D. I. P. (dalej: DIP) poinformowała zainteresowaną, że jej wniosek został wpisany na listę projektów nierekomendowanych do dofinansowania, z uwagi na niespełnienie kluczowego kryterium oceny merytorycznej: poprawność i mierzalność wskaźników. Wskazała poza tym, iż wnioskodawca nie uzyskał punktów przy ocenie dodatkowych kryteriów merytorycznych: dotychczasowe doświadczenie i zagrożenia realizacji projektu a także kryteriów sektorowych: współpraca w zakresie realizowanego projektu i współpraca w zakresie działalności turystycznej. W datowanym na dzień [...] r. odwołaniu spółka wniosła o ponowne zweryfikowanie zgodności złożonej przez nią dokumentacji z merytorycznymi kryteriami oceny projektów, zatwierdzonymi przez Komitet Monitorujący RPO WD i zażądała dokonania prawidłowej oceny jej projektu, zgodnie z obowiązującą procedurą. Strona zakwestionowała - pod względem przyznanych punktów (braku przyznania punktów) - ocenę jej projektu w kategoriach: zagrożenia realizacji projektu, jakość uzasadnienia wskazanych wydatków, współpraca w zakresie realizowanego projektu i współpraca w zakresie działalności turystycznej. DIP - rozstrzygnięciem z dnia [...] r. - nie uwzględniła odwołania, podtrzymując dotychczasowe stanowisko (sformułowane w piśmie z [...] r.). Realizując tryb wskazany w pouczeniu, strona złożyła - opatrzony datą [...] r. i adresowany do Zarządu Województwa D., jako Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ) RPO WD - wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku powtórzyła zarzuty odwołania. Stwierdziła, iż - oceniając jej projekt - DIP wymagała spełnienia warunków, które nie zostały określone w ogłoszeniu o konkursie. Rozstrzygnięciem z [...] r. (nr [...]) IZ RPO WD nie uwzględniła wniosku spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Co do kwestii proceduralnych, organ opisał kolejno czynności podejmowane na etapie naboru i oceny projektu oraz etapie rozpatrywania odwołania. Odnosząc się natomiast do kwestii materialnych, IZ RPO WD powieliła stanowisko DIP, zawarte w piśmie z [...] r. oraz z [...] r., w następstwie którego projekt spółki nie został rekomendowany do dofinansowania. Wskazała, że zainteresowana nie spełniła kluczowego kryterium oceny merytorycznej oraz nie uzyskała odpowiedniej ilości punktów przy ocenie dodatkowych kryteriów merytorycznych i sektorowych. IZ RPO WD powtórzyła za DIP, iż w zakresie kryterium merytorycznego: poprawność i mierzalność wskaźników, planowane przez spółkę w ramach wskaźników rezultatu usługi są niespójne z zapisami zawartymi we wniosku o dofinansowanie zaś wskazany w nim sposób ich pomiaru jest nieodpowiedni do typu i skali projektu. Zdefiniowanie przez stronę planowanych usług uznano natomiast za zbyt ogólne, co w konsekwencji powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, jakie konkretnie usługi mają być świadczone. Ponadto, w sposób tożsamy co DIP, IZ uznała, iż podany przez spółkę opis wskaźników nie pozwala na ich bezstronną weryfikację, z uwagi na to, że wskaźniki te nie prezentują mierzalnych efektów wydatkowania środków publicznych, a jedynie wskazują liczbę kategorii świadczonych usług. W przedmiocie pozostałych kryteriów merytorycznych organ przytoczył argumentację DIP stwierdzającą ogólnikowość twierdzeń strony. Odnośnie kryteriów sektorowych, IZ podzieliła stanowisko DIP, że umowy o współpracy spółki z podmiotami trzecimi mają jedynie charakter intencyjny i nie stanowią podstawy realnej współpracy w zakresie turystyki. Wyraziła pogląd, iż zostały one załączone do wniosku jedynie po to, by uzyskać odpowiednią punktację w konkursie. W skardze, spółka zarzuciła rozstrzygnięciu IZ RPO WD naruszenie: a) przepisów prawa materialnego przez błędną i całkowicie niedozwoloną wykładnię zasad wyboru, przyjętych w drodze uchwały przez Zarząd Województwa D. pod nazwą "Szczegółowy Opis Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013", ujętych pod pozycjami 1.5 "Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO WD" oraz 1.5.1. "Tryb dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WD"; b) przepisów postępowania: - art. 26 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm. - dalej: u.z.p.p.r.), przez nieuwzględnienie w toku wykonywania zadań - w ramach rozpoznawania wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy - zasady równego dostępu do pomocy oraz brak zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, w związku z art. 25 tej ustawy i z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nakładającymi na instytucje zarządzające, w tym IZ RPO WD, odpowiednio obowiązek prawidłowej realizacji programu i obowiązek zapewnienia, aby operacje były zgodne z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz w powiązaniu z art. 29 ust. 2 pkt 2 u.z.p.p.r., w szczególności poprzez nieprzestrzeganie ogłoszonych wcześniej kryteriów wyboru projektów; - art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r., w wyniku braku zapewnienia prawidłowości realizacji zadań powierzonych DIP (przez IZ RPO WD), za co odpowiedzialność ponosi IZ. Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty strona wniosła o stwierdzenie, iż oceny projektu dokonano w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego załatwienia przez IZ RPO WD. Spółka stwierdziła, że IZ nie przeprowadziła jakiejkolwiek kontroli działania DIP, powieliła stanowisko DIP oraz nie ustosunkowała się do argumentacji i zarzutów wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę, IZ RPO WD wniosła o jej oddalenie. Zauważyła, iż w skardze strona nie odniosła się do przedmiotu sprawy oraz oceny jej wniosku, dokonanej przez ekspertów. Uznała, że brak było tym samym podstaw by przyjąć, iż organ naruszył zasady określone w "Uszczegółowieniu RPO". Odnośnie zarzutów procesowych IZ podkreśliła, iż w odwołaniu DIP obszernie i szczegółowo uzasadniła, dlaczego uznaje ocenę ekspertów za prawidłową. Dodała, że to stanowisko w całości podzieliła następnie IZ, co nie narusza - w jej opinii - przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę i stosują w takich przypadkach środki określone w tych przepisach. Ustawą szczególną, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., jest powoływana wcześniej ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (dalej: u.z.p.p.r.). Zgodnie bowiem z art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 30c ust. 3 u.z.p.p.r. - w wyniku rozpatrzenia skargi - sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli z jakichkolwiek względów jest ono bezprzedmiotowe. W oparciu o przytoczony przepis stwierdzić należy, iż sąd administracyjny uprawniony jest do badania zgodności z prawem zarówno samego rozstrzygnięcia, dotyczącego oceny projektu, jak i poprzedzającego to rozstrzygnięcie postępowania, opartego o system realizacji programu operacyjnego. System realizacji programu operacyjnego stanowi - zgodnie z art. 30a u.z.p.p.r. - podstawę oceny projektu przeznaczonego do dofinansowania, tym samym jest na gruncie postępowania w zakresie polityki rozwoju regionalnego źródłem prawa. Uzupełnia bowiem regulacje ustawowe, znajdując oparcie w art. 26 ust. 1 pkt 8 związku z art. 25 u.z.p.p.r., które to przepisy upoważniają IZ RPO WD do wydania takiego aktu. Z kolei art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. nakazuje takie określenie systemu realizacji programu operacyjnego, by uwzględniał on zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów. Tym samym, system realizacji programu operacyjnego wyznacza organom dokonującym oceny projektów normy prawidłowego działania. Dla Województwa D., system realizacji programu operacyjnego został przyjęty jako uchwała Zarządu Województwa D. pod nazwą "Regionalny Program Operacyjny dla Województwa D. na lata 2007- 2013". Został on następnie uszczegółowiony w drodze uchwały Zarządu - "Szczegółowy opis priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 2007-2013". Zgodnie z zapisami pozycji 1.5.2 w/w Uszczegółowienia oraz art. 30b u.z.p.p.r. wnioskodawcy przysługuje - w przypadku negatywnej oceny jego projektu - odwołanie do IZ RPO WD - Marszałka Województwa D., który w ramach analizy i rozpatrzenia odwołania dokonuje ponownej oceny projektu, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie zasadami i procedurami, w zakresie, w jakim wniesiono odwołanie. Oznacza to, że IZ RPO WD, jako organ odwoławczy, zobowiązany jest nie tylko do zbadania prawidłowości działań podjętych przez DIP, ale także dokonania samodzielnej oceny projektu. Oczywistym jest bowiem, iż nie jest możliwe zbadanie prawidłowości oceny projektu dokonanej przez DIP, zwłaszcza w kwestiach merytorycznych, bez własnej analizy tego projektu. Tymczasem w oparciu o akta niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Marszałek Województwa D. takiej kontroli działań DIP nie przeprowadził. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem jednoznacznie, iż organ ten nie rozpoznał sprawy samodzielnie, lecz ograniczył się w istocie jedynie do przytoczenia oceny dokonanej już przez DIP. Świadczą o tym zawarte w treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia bardzo liczne cytaty z pism sporządzonych przez DIP oraz brak jakichkolwiek samodzielnych rozważań w/w organu, a zwłaszcza brak ustosunkowania się do zasadności zarzutów podniesionych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie jej wniosku. Za takie bowiem nie mogą być uznane wypowiedzi organu, pozbawione uzasadnienia i usprawiedliwiane stanowiskiem DIP. Tym bardziej, że - wbrew twierdzeniom organu - we wniosku tym zawarta została rozbudowana argumentacja dotycząca merytorycznych aspektów sprawy (spółka przedstawiła swoje racje powołując się na konkretne zapisy RPO, konfrontując je ze stanowiskiem DIP). Należy wreszcie zauważyć, iż organ w swoim rozstrzygnięciu w ogóle nie odniósł się do zarzutów podnoszonych przez zainteresowaną, dotyczących błędnej wykładni zasad wyboru projektu, ujętych pod pozycjami 1.5 "Opis systemu wyboru projektów w ramach RPO WD" oraz 1.5.1. "Tryb dokonywania wyboru projektów w ramach RPO WD" Uszczegółowienia RPO. Spółka podnosiła, że DIP - dokonując oceny jej projektu pod względem kryteriów merytorycznych - wymagała spełnienia warunków, które nie zostały ujawnione przez IZ RPO WD w momencie ogłoszenia konkursu. Strona wskazywała w szczególności, iż instrukcja wypełniania wniosków, odnośnie kryterium: poprawność i mierzalność wskaźników, wymagała od wnioskodawcy jedynie podania liczby planowanych usług, które miały powstać w związku z realizacją projektu. Milczała natomiast w kwestii ich nazywania, zwłaszcza, że usługi te były definiowane w innych częściach wniosku. Reasumując, Marszałek Województwa D. - rozpoznając wniosek o ponowną ocenę projektu spółki dopuścił się naruszenia art. 30a, art. 26 ust. 2 oraz art. 27 ust. 2 u.z.p.p.r. W przypadku tego ostatniego, nienależycie kontrolując działania instytucji pośredniczącej, jaką jest DIP. W/w uchybienia uzasadniają - w ocenie Sądu - stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona przez IZ RPO WD w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Powyższe rozważania znajdują także umocowanie w art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie nr 1260/1999. Zgodnie z powołanym przepisem, instytucja zarządzająca odpowiada w szczególności za to, aby operacje (projekty) były wybierane do finansowania zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego, czyniącymi zadość zasadom wspólnotowym i krajowym przez cały okres ich realizacji. Ponownie rozpoznając sprawę, Marszałek Województwa D. obowiązany jest dokonać samodzielnej oceny wniosku skarżącej w zakresie spełniania kryteriów merytorycznych i systemowych a także zweryfikowania prawidłowości sformułowania w ogłoszeniu o konkursie kryteriów merytorycznych. Mając powyższe na uwadze - w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. - orzeczono jak w sentencji wyroku (pkt I). O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. (pkt II).