II SAB/Kr 182/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2021 r. - na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. - Ś. W. sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej punku 1 wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. na rzecz G. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego UZASADNIENIE Pismem z dnia 30 sierpnia 2021 r. G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia 28 czerwca 2021 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej: 1/ imienia i nazwiska osoby składającej wniosek kasacyjny w 2019 r. pracowni fotograficznej i pracowni fotografii tradycyjnej, imiona i nazwiska członków komisji kasacyjnej do tych wniosków, imię i nazwisko osoby dokonującej rozchodu ewidencyjno – ilościowego tych wniosków – dotyczy dokumentów podpisanych z dnia 31 października 2019 r.; 2/ preliminarza dochodów i wydatków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych Pałacu Młodzieży w T. na rok 2021. Do dnia złożenia skargi nie otrzymał jednak informacji wskazanej w punkcie 1 wniosku. Jedynie dnia 9 lipca 2021 r. na skrzynkę mailową skarżący otrzymał informację, że organ, aby przedstawić informację w postaci imienia i nazwiska musi przeprowadzić stosowne działania. Skarżący stwierdził, że wskazane 5 nazwisk o które wnioskuje to osoby pełniące funkcje publiczne, które rozdysponowały majątek publiczny. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. Reasumując skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania oraz orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności oraz oddalenie skargi w pozostałym zakresie. Organ podniósł, że pismem z dnia 9 lipca 2021 r. zawiadomił skarżącego, że przedmiotem zapytania są szczególne dane, które muszą zostać przetworzone celem ich uzyskania. Dokumenty te muszą zostać wybrane z archiwum, odpowiednio zidentyfikowane oraz przeanalizowane celem wytworzenia dokumentu, który stanowiłby odpowiedź na wniosek skarżącego. Organ stwierdził, że w tej sytuacji ma do czynienia z informacją przetworzoną, a jak wskazuje art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot wnioskujący musi wykazać spełnienie szczególnej przesłanki istotności dla interesu publicznego, która to istotność uzasadniałaby konieczność przetworzenia informacji. W związku z tym skarżący został wezwany o wykazanie w odpowiedzi na przedmiotowe pismo, jaki jest szczególny interes publiczny w uzyskaniu przez niego informacji, w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania. W zakresie punktu 2 organ udostępnił skarżącemu informację poprzez udostępnienie preliminarza dochodów i wydatków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2072 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Podstawą oceny zasadności skargi na bezczynność zawsze będzie stan faktyczny istniejący w dacie orzekania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1591/13 oraz z dnia 27 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2331/13). W rozpatrywanej sprawie zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Jak wynika z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przepisy powołanej ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Mając powyższe regulacje na uwadze należy podkreślić, że w toku oceny zasadności skargi w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia, czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikających z regulacji ustawowej. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Odpowiadając na wniosek skarżącego z dnia 28 czerwca 2021 r. Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. w zakresie punktu 2 wniosku udostępnił skarżącemu informację poprzez udostepnienia preliminarza dochodów i wydatków zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Natomiast odnośnie punktu 1 wniosku, czyli imienia i nazwiska osoby składającej wniosek kasacyjny w 2019 r. pracowni fotograficznej i pracowni fotografii tradycyjnej, imion i nazwisk członków komisji kasacyjnej do tych wniosków, imienia i nazwiska osoby dokonującej rozchodu ewidencyjno – ilościowego tych wniosków – dotyczy dokumentów podpisanych z dnia 31 października 2019 r. – organ stwierdził, że stanowi to informację przetworzoną i wnioskodawca musi wykazać spełnienie szczególnej przesłanki istotności dla interesu publicznego. Wskazać należy, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca przybliżył w art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Nie budzi też wątpliwości, że informację publiczną stanowi treść i postać dokumentów urzędowych. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Z kolei dokumentem urzędowym - jak stanowi art. 6 ust. 2 u.d.i.p.- jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02) przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. W niniejszej sprawie żądanie zawarte w punkcie 1 wniosku skarżącego dotyczyło udostępnienia informacji publicznej. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest niewątpliwie funkcjonariusz publiczny w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., ale pojęcie to na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy rozumieć znacznie szerzej. Katalog z art. 115 § 13 k.k. ma bowiem charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie czy bieg spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej. Podkreślić przy tym należy, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae - ewentualne wątpliwości w tym przedmiocie należy przesądzać na rzecz zasady jawności (por. wyroki NSA: z 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 951/14; z 8 lipca 2015 r. sygn. akt 1530/14). Przypomnieć należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Stosownie natomiast do ust. 2 tego przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Celem dostępu do informacji publicznej jest zagwarantowanie transparentności działalności organów władzy publicznej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega wątpliwości, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną. Należy w pierwszej kolejności podkreślić, że ustawodawca nie określił kryteriów, które pozwalałyby na precyzyjne odróżnienie informacji publicznej "prostej" od "przetworzonej". W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże dodawanym niekiedy zastrzeżeniem, że o ile jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań itp.) nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji (zob. np. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12). Natomiast "informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok WSA z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana specjalnie dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13). Takie określenie zasadniczych przypadków, w których ma się do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, iż niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. W pewnych przypadkach bowiem szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05; z 09.08.2011 r., I OSK 792/11; z 14.04.2017 r., I OSK 2791/16; z 26.03.2018 r., I OSK 2349/17; z 27.03.2018 r., I OSK 1526/16). W ocenie Sądu, Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. nie wykazał, że zawnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, w którymkolwiek z ww. ujęć tego terminu. W niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, że żądanie wnioskodawcy dotyczyło bezsprzecznie informacji publicznej, a zarazem Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. nie wykazał, iżby miała ona charakter informacji przetworzonej, należy stwierdzić, że organ bezpodstawnie wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego. Już to nakazuje uznać, że Dyrektor Pałacu Młodzieży w T. nie tylko w zasadniczym terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku – ale aż do dnia wydania wyroku nie załatwił wniosku skarżącego we właściwy sposób. Wszystko to oznacza, że na dzień wyrokowania organ pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku G. M.. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. do załatwienia punktu 1 wniosku skarżącego z dnia 28 czerwca 2021 r. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W tym przypadku Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Sama zaś błędna ocena organu nie daje dostatecznych podstaw do uznania, że jego bezczynność miała charakter rażący. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącego koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł.