VI SA/Wa 2317/13

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w W.na rzecz skarżącej B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej też jako "skarżąca", "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającej zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji czterech punktów gier na automatach o niskich wygranych. Do wydania tych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 99 punktach gier na terenie województwa [...]. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r. spółka zwróciła się do Dyrektora Izby Celnej w W. o zmianę ww. zezwolenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) - dalej jako "k.p.a.", w części dotyczącej zmiany miejsc urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W miejsce dotychczasowych dotychczasowych punktów gier, tj.: C., [...], ul. [...], P., [...], ul[...], S., [...], ul. [...], B., [...], ul. [...], wnioskowała o: L., [...], ul. [...], B., [...], ul. [...], B., [...], ul. [...], B., [...], ul. [...]. Do wniosku Strona dołączyła umowy najmu powierzchni operacyjnej lokali oraz oświadczenia uprawnionego geodety. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., poinformowano stronę o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Pismo zostało odebrane przez stronę w dniu [...] stycznia 2010 r. Skarżąca nie wniosła nowych dowodów do sprawy, nie złożyła dodatkowych wyjaśnień i uwag. Dyrektor Izby Celnej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmówił zmiany decyzji wydanej przez Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji jednego punktu gry na automatach o niskich wygranych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 253a § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być za jej zgodą uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes publiczny lub ważny interes strony. Jednakże powołał się na art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.) w myśl którego w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji, w szczególności art. 139 i 140 ordynacji podatkowej (oraz odpowiednio art. 35 i 36 k.p.a. - procedury właściwej do rozpatrzenia wniosku spółki do dnia [...] grudnia 2009 roku) oraz ogólnych zasad postępowania wskazanych w art. 121 §1 i art. 125 ordynacji podatkowej (oraz odpowiednio art. 8 i 12 k.p.a. - procedury właściwej do rozpatrzenia wniosku spółki do dnia [...] grudnia 2009 roku). Dyrektor Izby Celnej w W. w wyniku rozpatrzenia ww. odwołania decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji czterech punktów gier na automatach o niskich wygranych Organ odwoławczy przyznał, że sprawa zawisła w dniu [...] listopada 2009 r. i do dnia [...] stycznia 2010 r. nie została rozpatrzona. W konsekwencji, w dacie orzekania zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z późn. zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.). Organ odwoławczy uznał zatem, że zakres żądania strony, wyrażony we wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. pozostaje w sprzeczności z ustawą o grach hazardowych. Ustęp 2 art. 135 wskazuje, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Oznacza to, że nie jest możliwe dokonanie zmiany zezwolenia. Odnosząc się do zarzutów strony wskazał, że niezałatwienie sprawy w ustawowo określonym terminie, czyli niedotrzymanie terminów wynikających z art. 35 k.p.a. bądź art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej nie powoduje pozbawienia organu możliwości rozpoznania sprawy ani nie powoduje bezskuteczności podejmowanych czynności. Także naruszenie instytucji zawiadomienia strony oraz wskazania przyczyn niedotrzymania terminu i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy nie mają wpływu na wynik sprawy. Jego zdaniem, wyrażona w art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej zasada zaufania do organów podatkowych nie może być rozumiana jako konieczność wydawania decyzji sprzecznych z obowiązującym prawem, czyli w oparciu o nowe regulacje ustawowe w zakresie gier. Na powyższą decyzję skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) art. 122 i 187 §1 Ordynacji podatkowej (O.p.), poprzez nieprzeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku czego organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń; 2) art. 139 i 140 O.p. (oraz art. 35 i 36 k.p.a. – naruszenie procedury właściwej do rozpatrzenia wniosku skarżącego do dnia [...] grudnia 2009 roku), poprzez niezałatwienie sprawy w terminach przewidzianych przepisami prawa; 3) art. 121 §1 O.p. (oraz 8 k.p.a.) - poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co spowodowało dla skarżącego negatywne skutki, w postaci poniesienia szkód materialnych; 4) art. 125 o.p. (oraz 12 k.p.a.) - wyrażającego zasadę prowadzenia postępowania w sposób wnikliwy i szybki, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, co spowodowało dla skarżącego negatywne skutki, w postaci poniesienia szkód materialnych. Skarżąca podniosła, że Dyrektor Izby Celnej w W. nie dążąc do załatwienia sprawy w terminach przewidzianych k.p.a. musiał mieć świadomość, że uchwalona w dniu 19 listopada 2009 roku ustawa o grach hazardowych, ogłoszona w dniu 30 listopada 2009 roku, wprowadzać będzie od dnia 1 stycznia 2010 roku niekorzystne dla skarżącego zmiany, mające bardzo istotny wpływ na przedmiotowe postępowanie. Także przez czasokres postępowania wywołanego odwołaniem od pierwotnej decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. - [...] lipca 2010 roku - do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie [...] lutego 2011 roku organ nie wykonał żadnych czynności w celu szybkiego rozpoznania sprawy, a przewlekłe prowadzenie postępowania naraziło Spółkę na poniesienie strat materialnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w W. wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z dnia skarżąca wyraziła stanowisko odnośnie technicznego charakteru zastosowanych w sprawie przepisów ustawy o grach hazardowych w świetle orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych: C-213/11, C-214/11 oraz 217/11. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ustawy p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiającą zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji czterech punktów gier na automatach o niskich wygranych - stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z akt niniejszej sprawy skarżąca wnioskiem złożonym dnia. [...] listopada 2009 r. domagała się od Dyrektora Izby Skarbowej w W. zmiany zezwolenia udzielonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], w części dotyczącej zmiany lokalizacji czterech punktów gier na automatach o niskich wygranych. Wystąpiła więc z wnioskiem pod rządami ustawy o grach i zakładach wzajemnych, gdy obie zaskarżone decyzje – pierwsza z dnia [...] czerwca 2010 r., a druga - z dnia [...] lutego 2011 r. zostały wydane już w czasie obowiązywania nowej ustawy - ustawy o grach hazardowych, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. Okoliczność obowiązywania nowej ustawy nie jest zatem sporna. W myśl art. 118 u.g.h. do postępowań wszczętych i nie zakończonych przed dniem wejścia jej w życie ustawy, tj. dniem 1 stycznia 2010 r., stosuje się przepisy tej ustawy, o ile ta ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei art. 135 ust. 1 stanowi, że zezwolenia udzielone przed dniem wejścia w życie ustaw}' w zakresie gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie przez organ właściwy do udzielenia zezwolenia według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem zawartym w ust. 2, że w wyniku zmiany zezwolenia nie może nastąpić zmiana miejsc urządzania gry, z wyjątkiem zmniejszenia liczby punktów gry na automatach o niskich wygranych. Organ odwoławczy twierdził zatem, tak samo jak organ pierwszoinstancyjny przy rozpatrywaniu sprawy, że uwzględnił zmianę stanu faktycznego i prawnego. Odnosząc się do tak interpretowanych przez organ przepisów intertemporalnych należy mieć na względzie następujące okoliczności: Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 4/11 orzeczono o zgodności art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP, jednakże powyższe orzeczenie wskazuje jedynie na zgodność art. 135 ust. 2 u.g.h. z Konstytucją, co nie wyjaśnia kwestii charakteru technicznego powyższego przepisu i jego zgodności z przepisami europejskimi. Kwestia zgodności z prawem unijnym między innymi art. 135 ustawy o grach hazardowych była przedmiotem rozważania Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Powyższe zagadnienie było przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. II GSK 691/12. Rozważania zawarte w powyższym wyroku w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Przechodząc do istotnej w sprawie kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych, a w szczególności jej art. 129, art. 135 i art. 138 ust. 1, stanowiących m.in. przedmiot pytania prejudycjalnego objętego wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w połączonych sprawach C - 213/11, C - 214/11 i C - 217/11, w kontekście obowiązku notyfikacji projektu tej ustawy Komisji Europejskiej, zagadnienie to powinno być wyjaśnione w pierwszej kolejności. W myśl stanowiska Trybunału Sprawiedliwości przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji Europejskiej, zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. Trybunał nie zaliczył przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone w art. 1 pkt 11 dyrektywy). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą, bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W uzasadnieniu wyroku Trybunał podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37 - 39). Stanowisko organu II instancji – Dyrektora Izby Celnej, według którego ustawa o grach hazardowych nie zawiera przepisów technicznych, a zatem nie podlegała obowiązkowi notyfikacji Komisji Europejskiej, nie może być uznane za miarodajne w świetle wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., a w każdym razie jest przedwczesne. Organ, co wymaga podkreślenia, nie analizował kwestii technicznego charakteru zakwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, pod kątem późniejszego, a miarodajnego w tym względzie stanowiska Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrażonego w omawianym wyroku. Wprawdzie w myśl omawianego wyroku rozstrzygnięcie o charakterze określonego przepisu, pod kątem czy jest to przepis techniczny, czy też nie, należy do sądu krajowego. Tym niemniej, należy jednak pamiętać o obowiązującej w prawie unijnym zasadzie autonomii proceduralnej państw członkowskich. Państwa członkowskie mają więc, co do zasady, swobodę w zakresie określania w prawie krajowym sposobu realizacji określonych obowiązków bądź uprawnień wynikających z prawa unijnego. Stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy hazardowej należy do sądu krajowego należy zatem odczytywać przez pryzmat specyfiki działania polskich sądów administracyjnych, sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP). Zważywszy, iż przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest "sprawa administracyjna", lecz zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności, dlatego ustalenia w kwestiach, na które wskazał Trybunał, powinien w pierwszej kolejności poczynić organ. Uwzględniając powyższe, w tym mając również na uwadze wyrażoną w art. 120 Ordynacji podatkowej zasadę legalizmu, w sytuacji, gdy wymieniony wyrok Trybunału Sprawiedliwości należałoby uznać za element porządku prawnego, potrzeba rozważenia przez organ konsekwencji prawnych wynikających z tego wyroku, wydaje się być tym bardziej oczywista. A zatem, pod tym kątem, niejako od początku, należałoby rozpoznać sprawę. Organ administracji, w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy, dokonując oceny charakteru prawnego kwestionowanych przepisów ustawy o grach hazardowych, w pierwszej kolejności odniesie się do powołanego wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uwzględniając wskazaną tam wykładnię pojęcia "przepisu technicznego", dokonaną w tym wyroku, gdyż, jak była o tym mowa, omawiany wyrok jest elementem porządku prawnego w świetle art. 120 Ordynacji podatkowej, a zatem jest wiążący dla organu administracji publicznej. Niezależnie od powyższego, dla wszechstronnego zbadania sprawy, organ nie powinien pominąć rozważenia kwestii, czy zakwestionowane przepisy ustawy o grach hazardowych mogłyby być zwolnione od wymogu podlegania przepisom Dyrektywy 98/34/WE, z powołaniem się na pkt 4 preambuły tej dyrektywy. W myśl powołanego pkt. 4 Dyrektywy 98/34/WE, bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję. Biorąc powyższe pod rozwagę działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, o niewykonalności orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a., a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a.