I OSK 3540/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 134/18 w sprawie ze skargi K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wr 134/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę K.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym Decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] orzeczono o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 20 listopada 2017 r., z powodu niestawienia się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy. Od tej decyzji skarżący złożył odwołanie. Podał, że nie stawił się w wyznaczonym terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej: PUP), ponieważ był przekonany, że ma stawić się w dniu 27 listopada 2017 r. a nie w dniu 20 listopada 2017 r. Dalej wskazał, że omyłkowo zaznaczył sobie w kalendarzu datę 27 listopada 2017 r. i w tym dniu zgłosił się do PUP. Skarżący podniósł, że składając wyjaśnienia w dniu 27 listopada 2017 r. nie miał przy sobie zaświadczeń o swoim stanie zdrowia, gdyż był przekonany, że jest to dzień wyznaczony na wizytę w PUP. Dalej poinformował, że w czerwcu 2017 r. uległ wypadkowi doznając poważnych urazów głowy, po wypadku zaczął brać zastrzyki na bóle kręgosłupa i leki na bóle głowy. Dodatkowo, wskazał, że przyjmując do wiadomości termin kolejnej wizyty czuł się dobrze, jednak pod koniec października jego stan zdrowia uległ pogorszeniu, a gdyby był świadomy, że termin wizyty przypada na dzień 20 listopada 2017 r., to dostarczyłby na ten dzień zwolnienie lekarskie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm. dalej ustawa.), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy. Odnosząc się oświadczenia skarżącego organ odwoławczy podał, że nie można poprzestać tylko na złożeniu oświadczenia. Na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia. Ewentualnemu oświadczaniu muszą zatem towarzyszyć dodatkowe dowody, które uwiarygodniają jego twierdzenia. Pomylenie terminu nie może stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa w urzędzie pracy. Dalej organ odwoławczy podniósł, że za uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa w wyznaczonym terminie można uznać tylko takie okoliczności, które wystąpiły niezależnie od woli i bez winy strony, a zainteresowany, z zachowaniem należytej staranności, nie mógł ich pokonać. Do takich przyczyn z pewnością nie należy pomylenie terminu, przywołane przez skarżącego w odwołaniu. Zdaniem organu odwoławczego załączone do odwołania zaświadczenie lekarskie z dnia [...] października 2017 r., zaświadczenie lekarskie z dnia [...] listopada 2017 r. oraz karta informacyjna leczenia szpitalnego nie mogą stanowić podstawy do zmiany rozstrzygnięcia, ponieważ nie wskazują one, że objawy, na które powołuje się skarżący, mogły wystąpić w wyznaczonym przez urząd terminie (tj. 20 listopada 2017 r.). Także oświadczenie I.P. nie wyjaśnia nieobecności skarżącego w dniu 20 listopada 2017 r., a potwierdza jedynie fakt pomylenia daty wizyty skarżącego w urzędzie pracy. Na powyższą decyzję strona skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Zaskarżonym obecnie wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Przytaczając treść art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, Sąd wskazał, że stan faktyczny dla rozpoznania sprawy jest niesporny. W dniu 1 marca 2017 r. skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. W dniu rejestracji otrzymał on informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy (prawa i obowiązki), która zawierała m.in. pouczenie, że niestawienie się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i niepowiadomienie w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy, w zależności od liczby niestawiennictw, na okres: a) 120 dni w przypadku pierwszego niestawiennictwa, b) 180 dni w przypadku drugiego niestawiennictwa, c) 270 dni w przypadku trzeciego i każdego kolejnego niestawiennictwa. Skarżący nie zgłosił się do urzędu pracy w wyznaczonym w sposób prawidłowy i potwierdzony przez zainteresowanego własnoręcznym podpisem złożonym na karcie rejestracyjnej terminie, tj. 20 listopada 2017 r. W dniu 27 listopada 2017 r. zgłosił się w PUP i złożył wyjaśnienia co do nieobecności w dniu 20 listopada 2017 r. W wyjaśnieniach podał, że z powodu zażywanych leków i zastrzyków nie był w stanie normalnie funkcjonować, dlatego pomylił termin zgłoszenia się do urzędu pracy. Na poparcie swoich twierdzeń nie złożył żadnego dowodu potwierdzającego podane okoliczności. W ocenie Sądu I instancji skarżący nie stawił się w PUP i w terminie do 7 dni nie zawiadomił o przyczynie niestawiennictwa. Skarżący pouczony o prawach i obowiązkach, miał wiedzę na temat skutków niestawiennictwa w wyznaczonym terminie i skutków niepowiadomienia w terminie 7 dni. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, poprzez wskazanie uzasadnionej przyczyny w okresie 7 dni. Do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu zatrudnienia, a w przypadku niemożności wypełnienia tego obowiązku to bezrobotny jest zobowiązany do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. To na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia, natomiast organ, jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty, uznaje bądź nie uznaje przedłożone wyjaśnienia za wystarczające. Strona skarżąca żadnymi dokumentami nie udokumentowała swojej nieobecności w dniu 20 listopada 2017 r. w urzędzie pracy. Załączone do akt zaświadczenia lekarskie (z dnia [...] października 2017 r., z dnia [...] listopada 2017 r.) oraz karta informacyjna leczenia szpitalnego jak też oświadczenie Ireny Pogorzelskiej, nie wyjaśniają nieobecności skarżącego w dniu 20 listopada 2017 r. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy organy orzekające prawidłowo przyjęły, że niepowiadomienie w terminie do 7 dni od dnia wyznaczonej wizyty o przyczynie niestawiennictwa stanowiło o konieczności stwierdzenia utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Organ dokonał prawidłowej wykładni art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy. Skarżący z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucił: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej, jako: "P.p.s.a."), naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwą wykładnię oraz nieprawidłowe zastosowanie, tj.: • art. 2 i 32 oraz art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, w wyniku czego Sąd błędnie uznał, że skarżący zaniedbał świadomie obowiązkowi stawiennictwa na wizycie okresowej w PUP, a pominął fakt, że skarżący jest osobą ułomną, niepełnosprawną z zanikami pamięci i przez to potraktował skarżącego bez należytej opieki oraz w sposób dyskryminujący na drodze w ubieganiu się o świadczenia społeczne tudzież posiadania statusu osoby bezrobotnej ze wszystkimi idącymi za tym konsekwencjami; 2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.: • art. 7 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, mianowicie nierozważeniu dokumentów załączonych przez skarżącego, tj. dokumentacji wskazującej za fakt zaników pamięci, problemów z zapamiętywaniem, których przyczyną jest: uszkodzenie kości podstawy czaszki, ogniskowy uraz mózgu, przebyte wielomiejscowe stłuczenie mózgu, zanik korowego mózgowia, korowy zanik móżdżku. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji obu instancji. Nadto wniesiono o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] czerwca 2018 r. gdyż powołanie tego dowodu nie było możliwe przed Sądem I instancji z przyczyny takiej, że zostało wystawione po dacie wyrokowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono treść wskazanych w zarzutach przepisów Konstytucji RP i podkreślono, że utrzymanie w mocy zaskarżonego wyroku doprowadziłoby do zaprzeczenia zasadom sprawiedliwości społecznej, szczególnego traktowania osób niepełnosprawnych oraz zasadom niedyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a wyrok odpowiada prawu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć należy, że w myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, którą ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się te warunki odstępstwa od zasady jawności, a rozprawa przed Naczelnym Sądem Administracyjnym byłaby zbędna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że art. 2 Konstytucji RP nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. O tym, w jaki sposób Sąd powinien prowadzić postępowanie zmierzające do oceny działań organów administracji publicznej, nie rozstrzyga powołany przepis ustawy zasadniczej lecz przepisy szczególne prawa powszechnie obowiązującego. Zatem, aby skutecznie podnieść naruszenie zasady państwa prawnego, strona musi podać, jakie konkretnie przepisy prawa powszechnie obowiązującego złamał Sąd I instancji przy rozstrzyganiu sprawy oraz wykazać, że naruszając te określone (ściśle wskazane) przepisy prawa powszechnie obowiązującego Sąd ten wydał orzeczenie, które z uwagi na skutki, jakie wywołuje, nie da się pogodzić z porządkiem prawnym demokratycznego państwa prawnego. Omawiany zarzut w tym zakresie nie został prawidłowo sformułowany ani uzasadniony. Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP bez powiązania z właściwymi przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę orzekania przez Sąd I instancji i organy administracji publicznej uniemożliwia odniesienie się do istoty sprawy. Dalej wyjaśnić należy, iż w kontrolowanej sprawie nie doszło do naruszenia zasady równości czy zasady niedyskryminowania (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Choć sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów winny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas, gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych podmiotów (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 11.12.1996 r., K 11/96, OTK 1996/6/54, s. 411, aprobowane przez B. Banaszaka, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 53-57, nb 12). Nie jest w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sprzeczne z art. 32 Konstytucji RP uzależnienie posiadania statusu osoby bezrobotnej od spełnienia określonych wymagań ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skoro powołana ustawa nakłada na bezrobotnych określone obowiązki, takie chociażby jak obowiązek stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie, to nakłada go na wszystkich bezrobotnych zarejestrowanych w PUP i przewiduje takie same konsekwencje jego niewykonania dla wszystkich bezrobotnych, tj. utratę omawianego statusu. Zgodnie z art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobitom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Zarzut naruszenia tego przepisu także jest chybiony a to z tego względu, że przepis ten nie dotyczy materii niniejszej sprawy, związanej z kwestią uzyskiwania i utraty statusu osoby bezrobotnej, a nie bezpośrednio z kwestią opieki zdrowotnej. Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę jest stanie na straży praworządności i podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z obowiązku tego organ wywiązał się w tej sprawie należcie, a ocena Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowa. Organ rozważył wszystkie okoliczności sprawy, w tym także te wskazane przez skarżącego a dotyczące jego stanu zdrowia i w konsekwencji uznał, iż przedłożone dokumenty (na etapie postępowania administracyjnego) nie uprawdopodabniają niemożności stawienia się przez skarżącego w PUP w dniu 20 listopada 2017 r. Z kolei zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2018 r., na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej, wydane zostało po wydaniu przez organy zaskarżonych decyzji, jak również po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku. Trudno więc zarzucić organom i Sądowi I instancji, że tego dokumentu nie wzięły pod uwagę w tej sprawie. Dodatkowo wyjaśnić należy skarżącemu, w kontekście postawionego zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a, że sąd nie ustala stanu faktycznego w sprawie, lecz bada czy w trakcie postępowania administracyjnego zostały ujawnione istotne dla wydania decyzji okoliczności, czy były one przez organ uwzględnione przy rozstrzyganiu i w jaki sposób ocenione (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2009 r., II FSK 324/08 i 9 lutego 2006 r., I OSK 1348/05). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny są akta sprawy administracyjnej zawierające materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania przed organem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.