I SA/Kr 1142/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas (spr.) Sędziowie: WSA Grzegorz Klimek WSA Michał Niedźwiedź po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P.M. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia 17 czerwca 2021 r. nr: 360/OR06/2021 w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na 2020 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie na rzecz P.M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE P.M. (skarżący, strona) złożył do Biura Powiatowego ARiMR w Krakowie wniosek o przyznanie na 2020 r. m.in. płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (RŚK) w wariancie 5.5 (półnaturalne łąki świeże - RŚK 5.5 do pow. 28,02 ha), płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w wariancie 5.4 (półnaturalne łąki wilgotne - RŚK 5.4 do pow. 2,25 ha). Postępowanie dotyczące ww. płatności RŚK zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr 0104-2021-005868 z 30 kwietnia 2021 r. Powierzchnię uprawnioną do płatności ustalono w oparciu o wyniki dwóch kontroli terenowych (18.12.20 r. w zakresie kwalifikowania powierzchni oraz 16.12.20 r. -25.01. 21 r. w ramach działania RŚK) i analizę zdjęć lotniczych na poziomie 2,41 ha (RŚK 5.4) i 27,36 ha (RŚK 5.5), co oznaczało przyznanie płatności w pomniejszeniu wobec powierzchni zadeklarowanych. Na części działek zadeklarowanych do ww. płatności stwierdzono nieprawidłowości dot. wykoszenia. Ostatecznie stronie przyznano 647,07 zł w ramach RŚK 5.4 i 117,42 zł w ramach RŚK 5.5 oraz 127,08 zł w ramach refundacji tzw. kosztów transakcyjnych. W odwołaniu skarżący zarzucił ww. rozstrzygnięciu brak rzetelnego, wnikliwego, starannego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, dowolność i arbitralność oceny materiału dowodowego, brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowania oraz postępowanie naruszające zaufanie do organów administracji. Strona podniosła, że organ wykonał kontrolę terenową bez jej udziału. Ponadto kontrolujący błędnie zinterpretowali roślinność na działkach, koncentrując się jedynie na pojedynczych zadrzewieniach, zakrzaczeniach, ciekach wodnych. Według strony raport z kontroli zawiera sprzeczne zapisy dot. stwierdzenia na działce trwałych użytków zielonych, nierosnące na działkach strony szuwary, niebędące chwastami turzyce. Strona zakwestionowała również część pomiarów, a także stwierdzenia braku wypasu bydła, podając, że może wskazać świadków i wykonawców dokaszania niedojadów i uprzątania biomasy z łąki. W uzupełnieniu odwołania podano oświadczenia świadka A.H. (o wypasie na działce ewid. nr [...] w 2020 r. bydła rasy Limousine oraz koszenia niedojadów) i J.P. (o wypasie w 2020 r. na dz. eiwd. nr [...] bydła). Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora MOR ARiMR w Krakowie nr 360/OR06/21 z 17 czerwca 2021 r., będącą obecnie przedmiotem skargi do WSA w Krakowie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji stwierdził, że nie naruszono zarzucanych przez stronę przepisów postępowania. Wskazano przy tym, że przepisy szczególne (unijne) stanowią, że zawiadomienie o kontroli jest wyjątkiem uzasadnionym brakiem kolidowania ich celem. Skoro zatem samo zawiadamianie o kontroli nie jest niezbędne, to tym bardziej brak obecności strony podczas kontroli nie sprawia, że wyniki takiej kontroli terenowej nie są wiarygodne. W przedmiotowej sprawie zawiadomiono stronę o kontroli, ale strona podczas czynności kontrolnych nie była już obecna. W przypadku płatności RŚK to potrzeba kontroli dokumentów jest głównym powodem zawiadamiania i kontaktu ze stroną. W niniejszej sprawie w związku z ograniczeniami epidemicznymi kontrolerzy zwrócili się do strony o przekazanie skanów dokumentacji rolnośrodowiskowej drogą mailową. Za niezasadne uznano zarzuty odwołania, że zdjęcia nie ukazują terenów wykluczonych z płatności. Zdaniem organu, porównanie zdjęć z kontroli oraz zdjęć lotniczych fotografowanego terenu co najmniej uprawdopodabnia prawidłowe określenie miejsc i kierunków wykonania zdjęć z kontroli wobec fotografowanych obiektów w terenie widocznych także na zdjęciach lotniczych. Strona starając się o płatności powinna określić granice działek rolnych deklarowanych do płatności, czemu służy załącznik graficzny. Wykonujący kontrolę w terenie nie są zobowiązani do wyszukiwania terenów pasujących stanem do danego wariantu z pominięciem obszaru, na którym wedle wnioskodawcy dany wariant jest przez tego wnioskodawcę realizowany. W ocenie organu II instancji w przypadku działki rolnej G1 zdjęcia z kontroli wykazują, że rolnik nie dochował wymogu zebrania i usunięcia skoszonej biomasy (nieprawidłowość ozn. w protokole kodem R_5_4_7). Brak śladów zwierząt (bydła) wskazuje, że działka ta faktycznie była użytkowana jedynie kośnie, mimo że zadeklarowano tu użytkowanie kośno-pastwiskowe. Niewystarczający poziom wykoszenia dz. rolnej G1 i pozostawienie niewykoszonego obszaru innego niż zaznaczonego na wniosku (nieprawidłowości R_5_4_9 i R_5_4_12) dokumentują fot. z kontroli terenowej nr [...] . Niewykoszony powinien pozostawać w 2020 r. wyraźny południowy fragment działki rolnej G1, tymczasem strona pozostawiła niewykoszony jedynie jego drobny wycinek (częściowo poza granicami ww. obszaru, który miał pozostać niekoszony) oraz niewielki obszar w zupełnie innej części tej działki (przy jej granicy północnej - por. fot. nr [...]. W przypadku działek [...] (deklarowanych jako użytkowane pastwiskowe) nie stwierdzono prawidłowego intensywnego wypasania (brak jednoznacznych śladów zwierząt), a samo wykoszenie lub wypasanie wykonano tak, że ma obszarze tych działek zalegała skoszona trawa (nieprawidłowość R_5_5_15) i pozostałości niedojadów (R_5_5_18), a część niedojadów w ogóle nie była wykoszona (R_5_5_17 - dot. to dz. rolnej D2). Zarzuty strony dot. niespójności działki rolnej D zostały uznane za nietrafne. Zgodnie z wnioskiem działka rolna [...] w całości znajdowała się na działce ewid. nr [...], ale sama strona w jej ramach wydzieliła działkę rolna [...] (o pow. ok. 0,20 ha leżąca w pn-zach. cz. dz. ewid. nr [...]) i [...] (15,38 ha zajmująca centralną, wschodnią, północną i część południowej cz. dz. ewid. nr [...]). W czasie kontroli dodatkowo okazało się, że rejony dz. ewid. nr [...] mające tworzyć działkę rolną [...] nie tworzą zwartej (łączącej się, spójnej) całości. Południowa część dz. rolnej [...] jest oddzielona od pozostałej jej części zakrzaczeniami i terenem bagiennym uwidocznionym na zdjęciach z kontroli nr (por. szkic na str. 12 i 13 i zdj. nr [...] ). Miedze nie powinny być zakrzaczone, zwłaszcza jeżeli znajdują się w obrębie obszaru deklarowanego jako trwałe użytki zielone do płatności. Również turzyce, jeżeli deklarowany do płatności obszar nie ma charakteru przyrodniczego nie powinny mieć charakteru gęstych skupisk - nie są to rośliny typowe dla obszarów deklarowanych przez stronę jako trwałe użytki zielone (pastwiska). Dodano, że część gruntów strony znajdowała się w stanie niezgodnym z warunkami, wymogami i dokumentacją przyrodniczą dotyczącą tego obszaru. Uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, organ odwoławczy uznał zaskarżoną decyzję organu I instancji za prawidłową. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucono naruszenie: 1) przepisów k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania - poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oparcie rozstrzygnięcia o wadliwy materiał dowodowy, zignorowanie oświadczeń świadków, brak uwzględnienia zastrzeżeń i stanowiska strony (dot. m.in. kontroli terenowej), brak uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony i brak zapewnienia stronie aktywnego udziału w sprawie np. w związku brakiem jej uczestnictwa w czynnościach kontrolnych, 2) naruszenia przepisów dotyczących wnioskowanych płatności, a to art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. 2021 r. poz. 182 dalej: ustawa) - poprzez brak dochowania wymogów instrukcji kontroli w terenie płatności RŚK (odnośnie zdjęć i szkiców, nieprecyzyjne pomiary, zła identyfikacja granic) oraz przepisów rozporządzenia dot. tych płatności, co skutkowało błędnym ustaleniem poziomu spełnienia przez stronę wymogów związanych z ww. płatnościami oraz obszaru, na którym te wymogi są spełnione, wykluczeniem z płatności terenów mogących spełniać wymogi wsparcia ("zakrzaczona miedza", "turzyca"), nietrafną ocenę dot. koszeń i wypasów, brakiem uwzględnienia rejestru działań agrotechnicznych prowadzonych przez stronę. W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zakwestionowanych decyzji obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Aby usunąć z obrotu prawnego decyzję wydaną przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisu prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych ustawach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję co do jej zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skarżącego koncentrują się wokół zasad prowadzenia postępowania wyjaśniającego, koncentracji materiału dowodowego i jego oceny. Zarzuty te okazały się uzasadnione. Ustawodawca - stanowiąc w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r. poz. 173), że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy - zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W postępowaniu w sprawie pomocy finansowej to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę - producenta rolnego, który z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 88/11, publ. CBOSA). Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok WSA z dnia 18 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2501/10, publ. CBOSA). Przepisy szczególne (unijne) stanowią również odmiennie niż k.p.a. o kwestiach zawiadamiania o kontroli i konieczności udziału w niej strony. W niniejszej sprawie organy dysponowały obszernym materiałem dowodowym zebranym m. in. w czasie dwóch kontroli terenowych, z których wykonano szczegółową dokumentację fotograficzną, w dniach 18.12.20 r. w zakresie kwalifikowania powierzchni oraz 16.12.20 r. - 25.01. 21 r. w ramach działania RŚK. Jednakże w ocenie Sądu ustalenia, które legły u podstaw zmniejszenia płatności RŚK za 2020 r. nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym. Zauważyć przy tym należy, że skarżący aktywnie działał w czasie postępowania wyjaśniającego, dostarczając materiału dowodowego na wykazanie własnych twierdzeń, tj. obszarów kwalifikujących się do przyznania wnioskowanych płatności. Składał zastrzeżenia do kontroli, powoływał oświadczenia świadków co do wypasu bydła i koszenia działek, przedstawiał własne zdjęcia i prowadzoną dokumentację. Tymczasem organy nie wzięły tego materiału pod uwagę i nie odniosły się do niego w ogóle, oceniając zgromadzony materiał dowodowy. Jest to ewidentna wada postępowania dowodowego, jak i właściwego sporządzania uzasadnienia faktycznego decyzji, czym naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jest to bardzo istotna kwestia, bowiem to właśnie z uzasadnienia decyzji ma wynikać, co organ uznał za udowodnione, jakie przeprowadził czynność myślowe, które doprowadziły go do konkretnych wniosków stanowiących podstawę orzeczenia. Natomiast w przedmiotowej sprawie wobec powyższego uchybienia wyciągnięte wnioski trudno uznać za przekonywujące i spójne oraz korespondujące z zebranym materiałem dowodowym. Organ przeprowadził kontrolę terenową na przełomie grudnia i stycznia. Tymczasem strona podaje i wykazuje prowadzoną przez siebie dokumentacją (rejestr zabiegów agrotechnicznych, wykaz wypasów, harmonogram zabiegów na działkach rolnych [...] w roku 2020), że w sierpniu dokonano koszenia i zbioru biomasy, następnie od 30 września do 15 października wypasane były cielęta. Później przy pomocy mulczera dokonano wykoszenia niedojadów, a następnie zwieziono biomasę, a pozostałości biomasy, które widać na zdjęciach, to resztki, których nie dało się zebrać. W ocenie Sądu wykonane w trakcie kontroli zdjęcia (ponad dwa miesiące od zakończenia wypasu), na których widać użytkowaną łąkę oraz teren nieskoszony, nie potwierdzają ustaleń kontrolerów. Kontrolerzy nie przedstawili żadnych dowodów na brak wypasu na ww. łąkach (zdjęcia tego nie dokumentują), a stwierdzenie, że łąka jest użytkowana kośnie jest nieuprawnionym stwierdzeniem tylko na tej podstawie, że w grudniu kontrolerzy zobaczyli resztki skoszonej trawy. Nadto ustalenie, że miedza była porośnięta chwastami, co ma świadczyć o nierolniczym wykorzystywaniu zgłoszonych do płatności gruntów jest zupełnie nielogiczny, bowiem miedza nie jest terenem wykorzystywanym rolniczo, a pełni rolę oddzielenia terenów. Twierdzeniom organów przeczą zapisy w rejestrze działań agrotechnicznych, a także oświadczenia rolników o prowadzonym na działce wypasie bydła i wykonaniu koszenia niedojadów. Wskazane powyżej uwagi i zastrzeżenia zgłaszane na każdym etapie postępowania przed ARiMR nie zostały rozpatrzone ani skonfrontowane ze stanem faktycznym. W rezultacie decyzje organów obu instancji zapadły w oparciu o wnioski z kontroli, które stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym, a instancyjność tego postępowania była pozorna, bowiem druga instancja bezkrytycznie powieliła błędy I instancji, opierając się na błędnym raporcie kontroli. W ocenie Sądu znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna sporządzona w toku czynności kontrolnych, jak i dokumentacja przedstawiona przez stronę, wskazują, że kontrolowane powierzchnie były użytkowane rolniczo, co zaprzecza odmiennym twierdzeniom organu. W tej sytuacji wydane decyzję są nieprawidłowe, zostały bowiem oparte na dowolnych ustaleniach faktycznych, nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym, co narusza art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie sprawy, Sąd uchylił zaskarżone decyzje organu II i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy zobowiązane są do skonfrontowania dokonanych ustaleń ze wskazanymi przez Sąd powyżej uchybieniami w zakresie ustalenia stanu faktycznego w kontekście materiału dowodowego dostarczonego przez skarżącego. O ile nie znajdą nowych dowodów, świadczących jednoznacznie o niewykorzystywaniu rolniczym zakwestionowanych powierzchni, nie mogą w ponownym postepowaniu orzec tak samo jak obecnie. Zaakcentowania przy tym wymaga, że samo tylko "uzupełnienie" uzasadnienia o polemikę z materiałem dowodowym dostarczonym przez skarżącego będzie niewystarczające do obrony stanowiska organów. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a., na które złożył się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł.