IV SAB/Wa 173/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi C. N. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia wniosku C. N. z dnia 9 lipca 2009 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. UZASADNIENIE C. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 9 lipca 2009 r. podnosząc, iż w ówczesnych czasach funkcjonariusze organów państwa z naruszeniem prawa, groźbą i represjami wymuszali składnie wniosków o emigrację. Wydawano paszport bez prawa powrotu do kraju. Wobec takiego – bezprawnego – działania, skarżący domaga się obecnie w "wolnej Polsce" unieważnienia tak wydanych decyzji paszportowych. Tymczasem Minister odmawia rozpatrzenia sprawy i nie wszczyna postępowania, wskazując jedynie, iż wniosek skarżącego nie spełnia warunków formalnych. Wobec niemożliwości uzupełnienia przedmiotowego wniosku przez skarżącego zamieszkałego poza granicami kraju, Minister ostatecznie pozostawia go bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przedstawiając następujący stan faktyczny sprawy. Po złożeniu przedmiotowego wniosku Minister, pismem z 5 sierpnia 2009 r. wezwał C. N. do uzupełnienia braków formalnych podania poprzez wskazanie organu wydającego, numeru i daty wydania zaskarżonej decyzji o wydaniu paszportu (art. 64 § 2 kpa). Wobec nieusunięcia braków formalnych wniosku z 9 lipca 2009r. organ powiadomił C. N. o pozostawieniu przedmiotowego podania bez rozpoznania. W ocenie Ministra uprawnienie do uzyskania paszportu powstawało bezpośrednio z mocy prawa, zatem uprawnienie to nie wymagało konkretyzacji w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17 poz. 81 ze zm.). Po złożeniu kompletu dokumentów następowało wydanie paszportu w trybie czynności materialno - technicznej; organ paszportowy nie prowadził postępowania administracyjnego sensu stricte, tj. takiego, które wymagało wydania decyzji. Taka forma zakończenia postępowania w sprawie wydania paszportu przewidziana była ustawowo jedynie w przypadku stwierdzenia przesłanek do odmowy wydania paszportu. Pozytywne rozstrzygnięcie przez organ paszportowy sprawy wydania paszportu w formie decyzji stanowiłoby zakwestionowanie zapisu o ustawowym prawie obywatela do posiadania paszportu i wiązałoby się z rażącym naruszeniem przepisów ustawy paszportowej. Biorąc pod uwagę, że strona domagała się stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy, organ umożliwił stronie przedstawienie zaskarżonej decyzji, bowiem aby możliwym było nadanie toku postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, organowi musi być znany substrat materialny decyzji, stanowiący element niezbędny do odniesienia się do jej treści. Jedynie przedstawienie materialnego substratu decyzji daje możliwość przeprowadzenia postępowania w trybie art. 156 kpa. Organ, wzywając skarżącego pismem z 5 sierpnia 2009 r. do uzupełnienia złożonego wniosku poprzez wskazanie daty wydania i numeru zaskarżonej decyzji, przyjmował, iż być może strona dysponuje rozstrzygnięciem organu paszportowego podjętym w stosunku do niej w formie decyzji, o unieważnienie której wnosi. Brak wskazania powyższych danych uniemożliwił podjęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy. Minister nie mógł zadośćuczynić żądaniu strony poszukiwania skarżonej decyzji, gdyż oznaczałoby to konieczność prowadzenia kwerendy akt zgromadzonych w innych organach i instytucjach oraz poszukiwania w Instytucie Pamięci Narodowej dokumentacji, której zindywidualizowanie nie jest możliwe przez wnioskodawcę. W konsekwencji zasadne było powiadomienie C. N. przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o pozostawieniu przedmiotowego podania bez rozpoznania. Jednocześnie organ uznał, iż przedmiotowe pismo z dnia 9 lipca 2009 r. nie stanowiło wniosku o stwierdzenie nieważności paszportu, albowiem paszporty wydawane w latach 80-tych utraciły już ważność, co czyni niemożliwym ich realne unieważnienie. Skarga nie zasługuje, w ocenie organu, na uwzględnienie, ponieważ w przedmiotowej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podjął wszelkie działania, do których jest zobowiązany przepisami procedury administracyjnej i nie pozostaje w bezczynności. Wojewódzki Sąd administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm., dalej w skrócie: P.p.s.a.) Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ - w przewidzianym przepisami terminie - nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy aktów administracyjnych, tj. decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służyło zażalenie oraz innego niż wymienione aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, przy czym zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas mamy do czynienia z bezczynnością organu. W rozpoznawanej sprawie ustalony przez organ stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Wniosek skarżącego z dnia 9 lipca 2009 r. dotyczył żądania uznania za nieważne decyzji WUSW o wydaniu paszportu z prawem jednokrotnego przekroczenia granicy Polski, unieważnienia paszportu oraz zasądzenia odszkodowania i zadośćuczynienia, jednakże w skardze skarżący zarzucił organowi jedynie bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie decyzji o wydaniu paszportu oraz bezczynność w rozpoznaniu wniosku o unieważnienie paszportu. Poza zakresem rozpoznania Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości rozpoznania przez organ administracji wniosku o przyznanie odszkodowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji nie może bowiem wykraczać poza granicę przedmiotu skargi. Przede wszystkim stwierdzić należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1959 r. o paszportach (Dz. U. z 1967 r. Nr 17, poz. 81 ze zm.) nie była wydawana decyzja administracyjna o wydaniu paszportu. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 wymienionej ustawy decyzja wydawana była w przypadku odmowy wydania paszportu. W przypadku zaś wydania paszportu tej czynności organu administracji nie poprzedzało wydanie decyzji. Uwzględnienie wniosku o wydanie paszportu następowało poprzez bowiem wydanie aktu administracyjnego jakim był paszport (książeczka paszportowa), którego nie można utożsamiać z decyzją administracyjną. Za prawidłową uznać należy czynność Ministra polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do wskazania organu wydającego, daty wydania oraz numerów decyzji, których stwierdzenia nieważności wnioskodawca żądał. Nie można bowiem wykluczyć, iż w jednostkowych przypadkach, mimo braku podstawy prawnej, decyzja taka została wydana. Wezwanie takie nie mogło jednak skutkować pozostawieniem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji bez rozpoznania. Wezwanie do wskazania daty wydania oraz numeru decyzji mogłoby być opatrzone sankcją pozostawienia wniosku bez rozpoznania tylko wówczas, gdyby z przepisów obowiązującego wówczas prawa wynikało, że w danej sprawie organ był zobowiązany do jej załatwienia poprzez wydanie decyzji. W sytuacji, gdy do organu administracji wpływa wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zaś z przepisów prawa materialnego wynika, że sprawa nie była załatwiana w formie decyzji administracyjnej, obowiązkiem organu jest rozstrzygnięcie tego wniosku we właściwej formie procesowej określonej w przepisach kpa. Każde bowiem postępowanie administracyjne, zarówno zwykle jak i nadzwyczajne, musi mieć określony przedmiot. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym. Zasady jego wszczęcia i prowadzenia określone zostały w art. 157 § 2 i § 3 kpa. Jeśli istnieje przedmiot postępowania nieważnościowego, to jest ono wszczynane i w jego wyniku wydawana jest merytoryczna decyzja. Jeśli zaś nie ma przedmiotu postępowania wówczas wydawana jest decyzja o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu nie mógł więc być rozstrzygnięty poprzez pozostawienie go bez rozpoznania. Z tego względu zarzut skargi o bezczynności organu w wydaniu rozstrzygnięcia we właściwej do tego formie procesowej, wobec wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu paszportu, jest zasadny. Odnosząc się natomiast do żądania stwierdzenia nieważności paszportu, wskazać należy, iż paszport jest aktem administracyjnym i ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych (Dz. U. Nr 143, poz. 1027 ze zm.) przewiduje szczególny środek kwestionowania tego rodzaju aktu. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy dokument paszportowy podlega unieważnieniu jeżeli został wydany z naruszeniem przepisów ustawy. Pisma skarżącego skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierały wnioski o unieważnienie paszportu i wnioski te powinny być procesowo rozpoznane. O zasadności żądania wnioskodawcy Minister powinien więc orzec wydając stosowne rozstrzygnięcie z uwzględnieniem uprzedniej oceny czy istnieje przedmiot rozstrzygnięcia. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 ustawy P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania nie orzeczono wobec braku wniosku w tym względzie.