VII SA/Wa 1709/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi I.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2021 r., nr 14/2021, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 256) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) zawiesił postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu liniowego - drogi wewnętrznej wraz z instalacją elektroenergetyczną zasilającą 12 nowo wybudowanych lamp oświetleniowych, na działce nr ew. [...] w m. S.gm. [...] - uznając, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto w związku z pismem Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] z dnia 15.02.2021 r. informującym o dokonaniu przez I. M. samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych w postaci posadowienia 12 latarni oświetleniowych oraz przebudowy drogi leśnej poprzez jej utwardzenie betonowymi płytami ażurowymi. W dniu 24.03.2021 r. w siedzibie organu stawił się A. M. - pełnomocnik I. M. i oświadczył, iż nie posiada dokumentów potwierdzających legalność wykonanych robót budowlanych zrealizowanych w grudniu 2020 r. na działce nr ewid. [...], na której istnieje służebność drogi koniecznej. Ponadto A. M. wskazał, iż wykonano utwardzenie drogi poprzez ułożenie dwóch pasów betonowych płyt ażurowych o szer. 60 cm w odległości ok. 110 cm od siebie oraz 12 lamp oświetleniowych wraz z zasilaniem. W dniu 13.04.2021 r. wpłynęło pismo I. M. informujące o złożeniu pozwu do Sądu Rejonowego w M. I Wydział Cywilny przeciwko Skarbowi Państwa Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] o ochronę służebności drogi koniecznej. Mając powyższe na uwadze organ zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zawiesił postępowanie, uznając że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd. Przedłożone przez I. M. dokumenty potwierdzały wystąpienie do Sądu Rejonowego w M. I Wydział Cywilny z pozwem z dnia 7.04.2021 r. (data wpływu do Sądu 8.04.2021 r.) Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo [...] wniosło zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16.04.2021r., wskazując że postanowienie to jest oczywiście wadliwe i powinno być uchylone, z uwagi na brak zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Złożenie pozwu o ochronę służebności drogi koniecznej, nie pozostaje w zależności do postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej. Nie istnieje zależność uniemożliwiająca prowadzenie postępowania w sprawie samowoli i nakazanie rozbiórki obiektów wykonanych bez zgody właściciela nieruchomości. Ze stanu faktycznego nie wynika, aby służebność drogowa (ujawniona w księdze wieczystej KW [...] ) uprawniała I. M. do wykonania robót budowlanych na drodze leśnej stanowiącej własność Skarbu Państwa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 21 czerwca 2021 r., nr 942/21 na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 16.04.2021r. zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu liniowego - drogi wewnętrznej wraz z instalacją elektroenergetyczną zasilającą 12 lamp oświetleniowych, na działce nr ewid. [...] w m. S.gm. [...] - uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym: "Organ zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd." Przed zawieszeniem postępowania organ zobowiązany był ustalić związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym, co sprowadza się do ustalenia, czy bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego wydanie decyzji jest niemożliwe. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowisko organu powiatowego było nieprawidłowe. Organ I instancji nie wskazał w uzasadnieniu postanowienia przyczyn z powodu których uznał, iż złożenie przez I. M. pozwu o ochronę służebności drogi koniecznej stanowi przeszkodę do prowadzenia postępowania. Zdaniem organu II instancji w okolicznościach sprawy brak jest podstaw do zawieszenia postępowania. Rozstrzygnięcie przez sąd cywilny dotyczące ochrony służebności drogi koniecznej, nie jest niezbędne do prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania w przedmiotowej sprawie. Organ wojewódzki wskazał, że nie występuje zagadnienie wstępne, które wpływałoby na rozstrzygnięcie postępowania w ramach którego wydano zaskarżone postanowienie, dotyczące samowolnej budowy obiektu liniowego. Nie występuje zależność rozstrzygnięcia sprawy od wyroku Sądu Rejonowego w M.. I.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 czerwca 2021 r. Nr 942/21. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 97 § 1 pkt 4 kpa, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez organ odwoławczy, iż nie występuje zagadnienie wstępne, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy o ochronę służebności drogi koniecznej jest zagadnieniem wstępnym dla przedmiotowego postępowania uzasadniającym jego zawieszenie, 2. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, oraz jego dowolnej ocenie, 3. art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 144 kpa, poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy brak było ku temu przesłanek. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi podniosła, że jest właścicielką działki nr [...] położonej w N., gmina [...], powiat mławski, dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dziale I-SP przedmiotowej księgi wpisane jest prawo o treści: każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę gruntu oznaczoną numerem [...] o powierzchni 2,7900 ha, objętej tą kw przysługuje na nieruchomości Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w I., położonej w S., Gmina [...], o powierzchni 6,5000 ha, oznaczonej numerem [...] objętej KW nr [...], służebność drogi koniecznej - według oznaczenia literami A-B-C-D-E-F-H-G-A o powierzchni 0,0839 ha, na mapie załączonej do opinii sporządzonej przez biegłego sądowego geodetę mgr E. M. dnia 26 stycznia 2015 r. Jest to jedyna droga łączącą działkę siedliskową skarżącej oznaczoną nr [...] z drogą publiczną. Skarżąca wraz z rodziną codziennie korzysta z drogi udając się do pracy, odwożąc dzieci do szkoły. Droga była w bardzo złym stanie technicznym, po opadach była w zasadzie nieprzejezdna. Nadto, przejazd po zmroku, często skutkował wypadnięciem z drogi, uniemożliwiał dojazd służbom ratunkowym. W celu realizacji służebności, w grudniu 2020 r. na własny koszt dokonała utwardzenia drogi poprzez ułożenie płyt ażurowych, a także zamontowała 12 lamp oświetleniowych. Nadleśnictwo [...] sprzeciwia się realizacji jej praw wynikających ze służebności drogi koniecznej. W związku z powyższym skarżąca w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w M. domaga się ochrony służebności drogi koniecznej - żąda zakazania pozwanemu Skarbowi Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne, Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] czynienia przeszkód w wykonywaniu służebności drogi koniecznej w szczególności przez uniemożliwianie utwardzenia i korzystania z utwardzonego szlaku drożnego oraz utrudniania lub uniemożliwianie montażu dwunastu lamp oświetleniowych. Przedmiot postępowania dotyczy potwierdzenia zakresu uprawnień wynikających ze służebności drogi koniecznej, w tym wykonanych przez nią prac, co jest istotne w kontekście legalizacji robót. Organ II instancji ograniczył się do kategorycznego stwierdzenia, że pozew o ochronę służebności nie stanowi zagadnienia wstępnego, nie przedstawił żadnej szerszej argumentacji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu. Choć służebność jest ograniczonym prawem rzeczowym i jako taka podlega ochronie na podstawie art. 251 k.c. przez odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności, w tym art. 222 § 1 i 2 k.c., to postępowanie cywilne dotyczące ochrony prawa służebności drogi koniecznej, nie mogło być zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w odniesieniu do postępowania organu nadzoru budowlanego zarzucającego skarżącej wykonanie samowolnych robót budowlanych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie był zasadny. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. Słuszne było stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie sporu cywilnoprawnego na tle ochrony ograniczonego prawa rzeczowego nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym postępowaniu, gdyż wyrok sądu powszechnego nie rozstrzygnąłby kwestii czy inwestor legalnie (w świetle przepisów prawa budowlanego) wykonał przedmiotowe roboty budowlane. Zagadnienie wstępne nie występuje, gdyż treść rozstrzygnięcia sądu nie jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Sądownictwo administracyjne wielokrotnie wskazywało, iż zadaniem organów nadzoru budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale tylko w aspekcie przepisów prawa administracyjnego (budowlanego), a nie cywilnego, regulującego m. in. kwestie ochrony własności. Reasumując nie można zarzucić organowi naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 1 p.p.s.a.