I OW 185/13

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku K. S. o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego postanawia: wskazać Burmistrza Miasta L. jako organ właściwy do rozpoznania wniosku K. S. UZASADNIENIE Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta L., w imieniu którego działa Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. w sprawie o udzielnie świadczeń z pomocy społecznej K. S. W uzasadnieniu wniosku organ wskazał na następujący stan sprawy: K. S., do dnia 14 lutego 2010 r. zameldowana w B. przy ul. [...], a przebywająca w L. przy ul. [...], zwróciła się z prośbą do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o udzielenie pomocy w formie zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego – posiłku dla potrzebujących dla córki W. D. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego wniosek wraz z uzasadnieniem został przesłany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. jako właściwego do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. W wyniku otrzymanej dokumentacji i na podstawie własnych ustaleń, wywiad został odesłany do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., w celu wydania stosownej decyzji administracyjnej przez tamtejszy Ośrodek. Organ podał, że K. S. od 10 lat nie mieszka w B., była zameldowana pod wskazanym wyżej adresem, skąd została wymeldowana. Do dnia złożenia przez organ wniosku o rozstrzygniecie sporu, nie złożyła wniosku o przyznanie lokalu socjalnego, ani też lokalu do remontu z zasobów gminy. Zdaniem organu biorąc pod uwagę fakt, że K. S. nie jest zainteresowana uregulowaniem sytuacji mieszkaniowej, nie podpisała kontraktu wychodzenia z bezdomności, można domniemywać, iż nie jest zainteresowana powrotem do B. W ocenie organu fakt, że jest ona zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna bez prawa do świadczeń finansowych, a nadto z urzędu gminy z urzędu gminy otrzymuje zasiłek rodzinny na dziecko potwierdza, iż K. S. swój ośrodek aktywności życiowej przeniosła do L., gdzie wynajmuje mieszkanie przy ulicy [...]. Wobec tego nie jest osobą bezdomną, zatem nie ma w sprawie zastosowania art. 6 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., działając z upoważnienia Burmistrza Miasta L. wskazał, że K. S. w okresie złożenia wniosku o przyznanie pomocy społecznej (data złożenia podania 23.03.2013 r.) przebywała na terenie Gminy L., jednak jej pobyt miał charakter incydentalny, niezwiązany z zamiarem pobytu w L. Wnioskodawczyni przebywała początkowo w L. Centrum Pomocy Bliźniemu "[...]", który jest ośrodkiem dla osób bezdomnych, następnie zaś pod adresem L., ul. [...]. Nie wynajmowała tam jednak lokalu, lecz lokal wynajmował jej brat R. S. Z ustaleń pracownika socjalnego wynikało, że ojciec dziecka G. D. w tym czasie był osadzony w Zakładzie Karnym. Ponadto zajmowany przez wnioskodawczynię lokal nie nadawał się do zamieszkania dla matki z małym dzieckiem ze względu na bardzo niski standard mieszkania (brak bieżącej wody, sanitariatów itp.). W ocenie organu wskazanie tego adresu wynikało z chęci objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym, w szczególności córki W. D. Podniesiono, że K. S. przed przybyciem do L. przebywała również na terenie Gminy K. (powiat l., gdzie mieszkała jej dalsza rodzina) i była ona też objęta w tej Gminie pomocą asystenta rodziny. Zdaniem organu wielokrotne i częste zmiany miejsca pobytu w tym w wymienionym L. Centrum Pomocy Bliźniemu "[...]" – pozwalają stwierdzić, że jest osobą bezdomną i uznanie, że w takim przypadku zastosowanie miał art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej traktujący o właściwości miejscowej gminy ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, którą był B. Wskazano, że takie też były telefoniczne ustalenia pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej L. i Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie B. po złożeniu wniosku. Podano, że aby nie zwracać wypłaconych przez MOPS L. świadczeń przez gminę właściwą (B.) ustalono, iż wniosek zostanie przesłany do tej Gminy, która jednak następnie wycofała się z obowiązującego trybu załatwienia sprawy, składając wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wskazano, że K. S. nigdy nie wiązała planów życiowych i bytowych z Gminą L., jest objęta pomocą społeczną Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., który z uwagi na treść art. 101 ustawy o pomocy społecznej był gminą właściwą w okresie wcześniejszym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 powołanej ustawy należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, niemające wspólnego organu wyższego stopnia, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). W obu przypadkach spór kompetencyjny (i spór o właściwość) może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania, albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. W rozpatrywanej sprawie zaistniał spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Burmistrzem Miasta L. w sprawie organu właściwego dla rozpoznania wniosku K. S. o udzielenie pomocy społecznej. Wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej regulując właściwość miejscową gminy do załatwienia sprawy, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z nielicznymi wyjątkami. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 niniejszej ustawy właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ponieważ powołana ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania", dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności, o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. W tej materii mogą decydować różnorakie okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania. Trzeba w tym miejscu wskazać, że wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest tutaj kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w przypadku K. S. obie wymienione przesłanki spełnia Miasto L., nie ulega bowiem wątpliwości, że całą swoją aktywność życiową skoncentrowała w tym właśnie mieście. Jak wynika z dokumentacji niniejszej sprawy, to w L. mieszka, jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w L. jako osoba bezrobotna bez prawa do świadczeń finansowych, z urzędu Gminy L. otrzymuje zasiłek rodzinny na dziecko. Jak z akt sprawy wynika, za zgodą K. S., Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w L. objął jej rodzinę wsparciem w formie usług asystenta rodziny. Wniosek, który złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o udzielenie pomocy społecznej także potwierdza, że jej interesy życiowe koncentrują się w tym właśnie mieście. Zatem przebywanie w L. połączone z ześrodkowaniem aktywności życiowej przez K. S. w tym mieście wskazuje na zamiar stałego pobytu, czyniąc z niego miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Nie pozwala to na uznanie K. S. za osobę bezdomną, zaś fakt wynajmowania dla niej lokalu przez brata nie ma prawnego znaczenia w sprawie. Skoro zatem właściwość miejscową gminy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, a miejscem tym w rozpoznawanej sprawie, jak wyżej wskazano, jest L., to właściwym do rozpatrzenia wniosku K. S. o udzielenie pomocy społecznej – zasiłku okresowego oraz zasiłku celowego – jest Burmistrz Miasta L.. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.