III SA/Wr 396/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. G. na decyzje (umowę) Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie dofinansowania projektu postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu kwotę 200 zł (dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE W dniu [...] T. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę, między innymi na: "odmowę wydania decyzji w zakresie ustalenia wnioskodawcy procentowej stawki płatności" oraz na "błędną tajną decyzję organu o przyznaniu wnioskodawcy płatności w sprawie 50% kosztów kwalifikowanych, a nie 60%, jak wynika z obowiązujących przepisów i stanu faktycznego". Strona zarzuciła, że jej wniosek o przyznanie płatności SPO nie został rozpoznany przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego lecz według zapisów instrukcji. Podniósł, że organ nie wydał decyzji administracyjnej odnoszącej się do jego wniosku o przyznanie dofinansowania w wysokości 60% kosztów inwestycji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że T. G. złożył wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania 1.1 "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w którym wystąpił o przyznanie pomocy w wysokości 50% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Jednakże, w dniu wyznaczonym na podpisanie umowy, strona dokonała zmiany wniosku, występując o pomoc w wysokości 60% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Organ w wyniku weryfikacji i oceny dokonanej zmiany uznał, że stronie nie przysługują uprawnienia do uzyskania pomocy w wysokości 60%, w następstwie czego zaprosił T. G. do podpisania umowy, w której poziom pomocy określony został w wysokości 50% kosztów kwalifikowanych inwestycji. W dniu [...] umowa taka została podpisana przez skarżącego i Agencję. Tym samym, stwierdzono, że zakończony został tryb rozpatrywania wniosku T. G. o przyznanie pomocy. Efektem ww. umowy, było złożenie przez T. G. w dniu [...] wniosku o płatność. Wniosek ten został pozytywnie zweryfikowany i w dniu [...] dokonano wypłaty dofinansowania w kwocie wynikającej z umowy. Przedstawiając powyższe fakty organ podniósł, że w jego ocenie przepisy postępowania administracyjnego nie obejmują weryfikacji wniosków Sektorowego Programu Operacyjnego, co wynika z regulacji prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego. Podkreślił, że wniosek T. G. został wnikliwie zweryfikowany i tryb postępowania wszczęty tym wnioskiem został zakończony podpisaniem umowy o charakterze cywilnym. Wobec niejednoznacznej treści skargi, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału [...] z dnia [...] wezwano stronę do wyjaśnienia, czy skarży ona bezczynność organu, który nie wydał orzeczenia w przedmiocie ustalenia procentowej stawki płatności, czy też skarży decyzję (umowę) organu o wypłacie pomocy, w której podstawę ustalenia kwoty końcowej jest pierwotne ustalenie procentowej stawki płatności. W odpowiedzi - w piśmie procesowym z dnia [...] – strona oświadczyła, że "przedmiotem skargi jest decyzja (umowa) organu o wypłacie pomocy, w której podstawą ustalenia kwoty końcowej jest pierwotne ustalenie procentowej stawki płatności". Wobec jednoznacznego sprecyzowania przez stronę przedmiotu skargi Sąd wykreślił sprawę z repertorium SAB i wpisał do repertorium SA pod nową sygnaturą. Ustosunkowując się do tak doprecyzowanego przedmiotu skargi Dyrektor D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. podniósł, że wyjaśnienie złożone w piśmie procesowym strony z dnia [...] stoi w sprzeczności z treścią skargi. Z jednej strony skarżący wskazuje na bezczynność organu w zakresie wydania decyzji administracyjnej a z drugiej zaś strony twierdzi, że decyzja taka została wydana. Ponadto organ wskazał, że zaskarżeniu nie może podlegać decyzja organu o wypłacie pomocy, gdyż wypłata nie jest decyzją administracyjną. Poprzedzająca wypłatę weryfikacja wniosku o płatność jest czynnością materialno-techniczną mającą na celu sprawdzenie należytego wykonania umowy i nie jest realizowana w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem skargi nie może być również umowa, która jest czynnością cywilnoprawną zależną od woli obu stron. Maksymalna kwota dofinansowania oraz maksymalny procentowy poziom dofinansowania zostały określone we wniosku o dofinansowanie a następnie w umowie o dofinansowanie projektu, podpisanej przez obie jej strony. W piśmie procesowym z dnia [...] strona podniosła, że może mylić się co do "szczegółów formalnych skargi", gdyż nie została przez organ prawidłowo pouczona co do przysługującego jej trybu odwoławczego. Strona przeciwna w piśmie z dnia [...] podtrzymała stanowisko o bezzasadności zarzutów skargi. Zauważono, że rozstrzygnięcie administracyjne nastąpiło w niniejszej sprawie przed podpisaniem umowy i wyrażało się przyznaniem pomocy w wysokości [...], zgodnie z ostateczną wersją wniosku strony. Gdyby T. G. wnioskował ostatecznie o dofinansowanie na poziomie 60% to jego wniosek zostałby odrzucony i wówczas mógłby on się od tego rozstrzygnięcia odwołać a następnie je zaskarżyć. Ostatecznie strona wnioskowała jednak o dofinansowanie w wysokości 50%, co potwierdza też treść umowy. Skarżący próbuje natomiast wzruszyć wysokość przyznanej pomocy już po jej wypłacie. T. G. w piśmie procesowym z dnia [...] oświadczył , że zaskarża "całokształt rozstrzygnięć zapadłych w niniejszej sprawie" i "z przyczyn technicznych wskazał w skardze jedynie decyzję o przyznaniu płatności, gdyż uzyskał tylko tę jedną decyzję z podaniem środków zaskarżenia". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres przedmiotowy tej kontroli określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej u.p.p.s.a. - oraz te przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przywołany już art. 3 § 2 u.p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Ponadto, stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z przywołanych unormowań wynika jasno, że sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznania skarg na akty lub czynności, które nie zostały w nich wprost wskazane. W niniejszej sprawie, wobec treści skargi i sformułowanych w niej zarzutów, nie było jasne czy przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność podjęta przez organ (decyzja, postanowienie, czy też czynność materialno-techniczna) - i w jakiej sprawie - czy też strona skarży bezczynność organu w zakresie podjęcia określonego aktu lub czynności. Skarga sformułowana w sposób niejasany, bez precyzyjnego określenia przedmiotu zaskarżenia (patrz art. 57 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a.) nie może skutecznie wszcząć postępowania sądowego, zatem konieczne było wezwanie strony do usunięcia jej braków formalnych. Z wyjaśnień złożonych na wezwanie Sądu przez T. G. w piśmie procesowym z dnia [...], jednoznacznie wynika, że strona uczyniła przedmiotem obecnie rozpoznawanej skargi "decyzję (umowę) organu o wypłacie pomocy, w której podstawą ustalenia kwoty końcowej jest pierwotne ustalenie stawki płatności". A zatem mając na uwadze dotychczasowy stan faktyczny sprawy należało przyjąć, że przedmiotem skargi jest, w istocie, umowa z dnia [...] Nr [...] o dofinansowanie projektu zawarta pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w W. a T. G., a nie bezczynność tego organu. Wobec doprecyzowania przez stronę przedmiotu skargi, Sąd nie mógł uczynić przedmiotem swojej kontroli innej sprawy. Wobec powyższego zważyć należy, że powyższa umowa zawarta została przez strony niniejszego postępowania w związku z wnioskiem złożonym przez T. G., który ubiegał się o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004 -2006" w zakresie działania 1.1. "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Przy rozpatrzeniu tego wniosku zastosowanie znajdowały przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 16, poz. 1206 z późn. zm.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy Sektorowe Programy Operacyjne utworzone zostały (obok innych) do realizacji Narodowego Planu Rozwoju. Realizacja Planu finansowana jest w szczególności z publicznych środków wspólnotowych (art. 24 ust. 1 pkt 2). Stosownie do art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju dofinansowanie projektów zgłaszanych do realizacji w ramach programów o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, przyznaje instytucja zarządzająca albo działająca w jej imieniu instytucja wdrażająca, po uzyskaniu rekomendacji komitetu sterującego, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i 3, jeżeli tak stanowi system realizacji danego programu. Z kolei ust. 5 przywołanego przepisu stanowi, że warunki dofinansowania, o których mowa w ust. 1 – 3 określa umowa o dofinansowaniu projektu, zawarta z beneficjentami przez instytucję zarządzającą programem, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą albo decyzja, o której mowa w art. 11 ust. 7. W niniejszej sprawie – jak wynika z akt – skarżący złożył w dniu [...] wniosek o dofinansowanie w ramach działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" w wysokości 50% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Wniosek ten został zaaprobowany przez Agencję, wobec czego ustalono termin podpisania umowy. W tym dniu, skarżący wystąpił jednak o dofinansowanie w wysokości 60% kosztów kwalifikowanych inwestycji. Agencja w wyniku weryfikacji zaproponowanej zmiany wniosku, ustaliła, że dopuszczalna jest pomoc w wysokości 50%, o czym poinformowano stronę w piśmie z dnia [...]. Treść przywołanego pisma wskazuje więc, że organ podjął decyzję w przedmiocie przyznani stronie dofinansowania w wysokości pierwotnie przez niego wnioskowanej. Skarżący stanowiska tego wówczas nie zakwestionował. W efekcie, w dniu [...] strony podpisały umowę określającą prawa i obowiązki stron związane z realizacją projektu "Zakup nowych maszyn rolniczych". W § 10 umowy określono przypadki, w których umowa ulega rozwiązaniu zaś w § 13 sytuacje, w których może być dokonana zmiana umowy. Wskazać też należy, że w dniu [...] Agencja, zgodnie z postanowieniami umowy przekazała skarżącemu przewidzianą w § 3 kwotę dofinansowania. Natomiast w dniu [...] T. G. złożył do Prezesa ARiMR "skargę na bezczynność organu" w której domagał się wznowienia postępowania w sprawie wniosku o płatność w ramach projektu SPO, wywodząc, że podpisana umowa o dofinansowanie projektu wymaga aneksowania w celu doprowadzenia jej zapisów do stanu zgodnego z prawem. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych wypada wspomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już na temat stosowania przepisów ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju, w kontekście dopuszczalności drogi sądowej i określenia w jakich sprawach właściwy jest sąd administracyjny a w jakich powszechny (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., II GSK 63/06 oraz wyrok z dnia 18 października 2007r, II GSK 199/07). W orzeczeniach tych wywiedziono, że ustawa o Narodowym Planie Rozwoju przewiduje dwuetapowość postępowania związanego z realizacją wskazanych w niej sektorowych programów operacyjnych. W przywołanych wyrokach wyrażono pogląd, że pierwszy z tych etapów, związany z oceną złożonych wniosków o dofinansowanie, o jakim mowa w treści art. 26 ust. 2 ww. ustawy, jest postępowaniem administracyjnym i powinien kończyć się wydaniem decyzji, czego konsekwencją jest - w przypadku sporów wynikłych na tym tle – to, że zainteresowanym służy skarga do sądu administracyjnego. Drugi etap postępowania, jest wynikiem zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 5 ustawy, i powoduje, że spory powstałe na tle tej umowy – będącej umową cywilnoprawną – podlegają sądowi powszechnemu. Dla porządku zauważyć jednak należy, że w wyroku z dnia 4 marca 2008 r. II GSK 217/08 Naczelny Sąd Administracyjny na tle stosowania przepisów ww. ustawy w związku z dofinansowaniem w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego, wyraził pogląd odmienny uznając, że przed zawarciem umowy o dofinansowanie nie dochodzi do rozstrzygnięcia administracyjnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że – co do zasady - wniosek o dofinansowanie został załatwiony pozytywnie, czego efektem było zawarcie umowy między ARiMR a beneficjentem o dofinansowanie, określającej szczegółowo warunki dokonania płatności na rzecz skarżącego. Doszło zatem do wykonania drugiego etapu realizacji projektu. Strona jako przedmiot zaskarżenia wskazała właśnie przedmiotową umowę o dofinansowaniu projektu. Z całokształtu materiału dowodowego wynika zaś, że dąży ona do zmiany tej umowy w zakresie wysokości przyznanej pomocy. Tymczasem jak wynika z przywołanych wyżej przepisów u.p.p.s.a. sądy administracyjne nie są władne do oceny postanowień umów cywilnoprawnych ani też do rozstrzygania sporów powstałych w związku z realizacją ich postanowień. Nie podlegają też kognicji tych sądów kwestie związane ze zmianą postanowień umowy czy z rozwiązaniem umowy. Wobec przedmiotu skargi który został przez stronę określony, należy więc przyjąć, że sprawa niniejsza podlega zakwalifikowaniu jako szeroko rozumiana "sprawa cywilna" określona w art. 1 k.p.c. Droga cywilnoprawna jest również właściwa jeżeli strona uważa, że przy zawieraniu umowy została wprowadzona w błąd. Dlatego też wydanie przez Sąd rozstrzygnięcia w powyższym zakresie prowadziłoby do naruszenia dyspozycji art. 3 § 2 u.p.p.s.a. Odnosząc się zaś do pisma procesowego z dnia [...] w którym skarżący oświadczył, że zaskarża "całokształt rozstrzygnięć zapadłych w przedmiotowej sprawie", Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 57 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. skarga powinna wskazywać zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt lub czynność. Takie sprecyzowanie przedmiotu zaskarżenia jak uczynione w piśmie procesowym z dnia [...] nie mogło zatem przynieść efektu w postaci uruchomienia trybu procesowego. Jednocześnie Sąd informuje, że jeżeli intencją strony byłoby kwestionowanie rozstrzygnięcia dotyczącego pozytywnego zakwalifikowania wniosku o dofinansowanie projektu w wysokości 50% kosztów inwestycji (co jest zupełnie niezrozumiałe wobec faktu, że strona przez podpisanie umowy zaakceptowała te warunki a ponadto taka wola nie wynikała wprost z oświadczenia strony), to taka skarga również nie mogłaby przynieść pozytywnego rezultatu. Z akt wynika bowiem, że strona nie wyczerpała środka zaskarżenia jaki przysługuje od decyzji administracyjnej – odwołania do Prezesa Agencji. W myśl art. 52 u.p.p.s.a przedmiotem zaskarżenia mogłoby być więc tylko decyzja wydana – po wyczerpaniu środków zaskarżenia - przez Prezesa Agencji, przy czym wówczas właściwym do rozpoznania takiej skargi były sąd właściwy dla obszaru działania tego organu. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 u.p.p.s.a, skargę – jako niedopuszczalną - należało odrzucić. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 lit.a przywołanej ustawy.