II OSK 1761/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Rzążewska ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółka Akcyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 840/05 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia zanieczyszczenia powierzchni ziemi oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 27 lipca 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę [...] S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty O. z dnia [...] odrzucającą zgłoszenie spółki [...] S.A. zanieczyszczenia powierzchni ziemi na terenie działki o nr ew. [...] położonej w O.. Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd I instancji ocenił, iż słusznie na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085) zwanej dalej "ustawą" przewidującego, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie gleby lub ziemi, albo niekorzystne przekształcenie terenu spowodowane przez inny podmiot, jest zobowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście, w terminie do dnia 30 czerwca 2004r. - organ odrzucił zgłoszenie, bowiem nie zostały spełnione wymagania wynikające z tego przepisu. Sąd podniósł, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zgłaszający zanieczyszczenie [...] S.A. jest następcą prawnym poprzedniego użytkownika stacji w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych i czy następca prawny jest "innym podmiotem" w rozumieniu tego przepisu, a także czy wnioskodawca składający wniosek na podstawie art. 12 ustawy zobowiązany jest do wykazania, że sprawcą zdarzeń powodujących zanieczyszczenie ziemi był inny podmiot. Sąd I instancji nie podzielił poglądu skarżącej spółki, że powołany art. 12 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisów dotyczących następstwa prawnego, a w szczególności, iż następstwo pod tytułem ogólnym nie oznacza jednocześnie publicznoprawnego następstwa administracyjnego. Sąd ustalił, że w wyniku połączenia spółek Spółki A. w W. i Spółki B. w P. w trybie obowiązującego wówczas art. 465 § 3 k.h. poprzez przeniesienie całego majątku Spółki A. na Spółkę B. z siedzibą w P. (która jednocześnie zmieniła nazwę na Spółkę C.), w dniu [...] września 1999r. nastąpiło wykreślenie spółki przejętej z rejestru i z tym dniem na spółkę przejmującą przeszły wszystkie jej prawa i obowiązki. Wykreślenie z rejestru oznacza, że spółka przejęta traci byt prawny, a jej majątek czynny i bierny przechodzi w drodze sukcesji uniwersalnej na spółkę przejmującą. Skutek ten następuje z mocy prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie art. 465 § 3 k.h. dotyczącym sukcesji uniwersalnej przyjmowano, że wywołuje ona skutki także w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Z tych względów nie ma powodów do ograniczania zasięgu tego następstwa tylko do stosunków cywilnoprawnych, a co za tym idzie – Spółka A. jako poprzednik prawny skarżącej spółki nie jest innym podmiotem, o jakim mowa w art. 12 ustawy. Sąd I instancji uznał także, że skoro postępowanie z art. 12 ustawy wszczynane jest na wniosek to do wnioskodawcy należy wykazanie, iż zanieczyszczenie gleby spowodowane zostało przez inny podmiot. On też, jako osoba zainteresowana pozytywnym wynikiem sprawy, winien w tym zakresie przejawiać stosowną inicjatywę dowodową. Powoływany art. 12 ustawy przywołuje jedynie podstawowy dowód, jakim jest potwierdzenie zanieczyszczenia gleby lub ziemi odpowiednimi wynikami badań, ale to nie oznacza, że jedynie do takich dowodów ma ograniczyć się postępowanie w sprawie. Ponieważ chodzi o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, nie ma podstaw, aby przy jej rozpoznaniu wyłączyć przepisy k.p.a. dotyczące postępowania dowodowego. Z tych względów Sąd ocenił, że wyniki badań przedłożone przez skarżącą Spółkę wskazują jedynie na to, że na terenie przedmiotowej działki w sierpniu 2004r. występowało zanieczyszczenie powierzchni ziemi produktami ropopochodnymi, ale ta okoliczność nie oznacza jeszcze, że dopuszczalne stężenie substancji szkodliwych dla środowiska nastąpiło przed wejściem w życie ustawy, czyli przed dniem 1 października 2001r. – tym bardziej, że przez cały czas prowadzona była w tym miejscu stacja benzynowa. Także podnoszona przez skarżącą okoliczność, że na terenie innej stacji, w O., zanieczyszczenie takie występowało w sierpniu 2004r. nie może dawać podstaw do ustalenia, że spełnione zostały przesłanki z art. 12 ust. 1 ustawy. Jest to drugi powód, dla którego wniosek skarżącej nie mógł zostać uwzględniony przez organy obu instancji. Skarżąca spółka wniosła skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie, zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi mimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonej decyzji wskutek naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a nastąpiło na skutek przyjęcia niewłaściwej wykładni przepisów: - art. 12 ust. 1 ustawy polegającej na przyjęciu, że skarżąca spółka, jako że jest następcą prawnym Spółki A. wskazanej jako sprawca zanieczyszczenia, nie jest innym podmiotem w rozumieniu art. 12 ust. 1 ustawy, stąd nie mogła skorzystać z przewidzianej w tym przepisie regulacji prawnej wyłączającej odpowiedzialność za zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu; - art. 12 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy polegającą na przyjęciu, iż wniosek skarżącej nie spełniał przesłanek ustawowych, albowiem zawiera wyniki badań potwierdzające istnienie zanieczyszczenia pochodzące z 2004r.; - art. 465 § 3 k.h. poprzez przyjęcie, że skarżąca jako sukcesor generalny Spółki A., wskutek uregulowania zawartego w tym przepisie, przejął odpowiedzialność za szkody w środowisku spowodowane przez ten podmiot; - art. 82 ustawy z dnia 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994, Nr 49, poz. 196 ze zm.) poprzez przyjęcie, że obowiązek przywrócenia środowiska do stanu właściwego wynikający z tego przepisu, z mocy prawa został przejęty przez skarżącą w drodze następstwa prawnego wynikającego z połączenia spółek. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sukcesja uniwersalna, która następowała na podstawie art. 465 § 3 k.h. obejmowała jedynie następstwo prawne w zakresie stosunków cywilnoprawnych, natomiast następstwo prawne z zakresu prawa administracyjnego regulowały przepisy materialnego prawa administracyjnego. Dopiero k.s.h. uregulował w sposób wyraźny sukcesję praw i obowiązków administracyjnych. Projektodawcy k.s.h. wskazywali, że uprzedni brak takiej regulacji stanowił istotne niedomaganie i mógł hamować ewentualny proces konsolidacji podmiotów prawa. Z tych względów w ocenie skarżącej przy łączeniu spółek na gruncie k.h. nie dochodziło do sukcesji administracyjno-prawnej. Dodatkowo sposób zredagowania art. 12 nie wskazuje na wyłączenie spośród kategorii władających ziemią zobowiązanych do zgłoszenia zanieczyszczenia gruntów podmiotów będących następcami prawnymi sprawców tych zanieczyszczeń. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko wyrażone w toku postępowania administracyjnego, że w zakresie publicznoprawnej odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi nie można mówić o następstwie prawnym, ale o pierwotnym nabyciu obowiązków publicznoprawnych przez każdorazowego nabywcę nieruchomości. Także odpowiedzialność za zanieczyszczenie środowiska "idzie za rzeczą", aczkolwiek nie dochodzi do następstwa prawnego. Taki stan rzeczy obowiązywał przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, a także obecnie, gdy nabywca nieruchomości (władający) nie może się powołać na to, że szkodę wyrządził inny podmiot, przed dniem objęcia przez niego władania (art. 102 ust. 2 Prawa ochrony środowiska) a jedynie po tym dniu. Zdaniem skarżącej od przypadków pochodnego nabycia praw i obowiązków należy odróżnić sytuację nabycia ich w sposób pierwotny, wskutek nabycia rzeczy. W takich przypadkach nie dochodzi w ogóle do następstwa prawnego, ponieważ obowiązki administracyjno-prawne w odniesieniu do rzeczy powstawałyby w sposób pierwotny u każdorazowego jej nabywcy. Stąd błędna jest dokonana przez Sąd I instancji wykładania art. 82 powołanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska zgodnie z którą wynikający z tego przepisu obowiązek administracyjny miałby być przedmiotem sukcesji, a nie pierwotnego nabycia. Sukcesja administracyjna wymaga bowiem istnienia aktu administracyjnego, który mógłby być przedmiotem sukcesji, natomiast w przypadku nabycia rzeczy obowiązki jej dotyczące nabywca nabywa w sposób pierwotny. Odnosząc się do stwierdzenia przez Sąd I instancji niedostatecznego wykazania przez skarżącą, że zanieczyszczenie zostało spowodowane przez inny podmiot [...] S.A. podniosła, że ustawodawca nie wskazał ani sposobu wykonania badań, ani też nie określił rodzaju ich wyników, jak również nie nałożył na zgłaszającego obowiązku złożenia wyników badań, z których wynikałoby kto konkretnie i w jakiej dacie spowodował zanieczyszczenie. Organy administracyjne nie kwestionowały, iż wieloletnim posiadaczem działki, prowadzącym na niej stację paliw była Spółka A., a jest faktem powszechnie znanym, iż w tym okresie nie było normatywnie określonych zasad i obowiązków w zakresie dokumentowania stanu zanieczyszczeń – stad nie można domagać się od strony dostarczenia dowodów w postaci badań z okresu, gdy władającym była spółka A. Zaskarżając w całości powyższe orzeczenie skarżąca domaga się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Słuszne jest bowiem prezentowane w nim stanowisko, że wnoszący skargę kasacyjna nie był "innym podmiotem" w rozumieniu przywołanego przepisu art. 12 ustawy. Co prawda literalne brzmienie art. 12 ustawy mogłoby prowadzić do konstatacji, że "innym podmiotem" o jakim mowa w tym przepisie może być każdy podmiot, który spowodował zanieczyszczenia ziemi, w tym poprzednik prawny władającego ziemią, w dacie wejścia w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska, jednak uregulowania tego nie można odrywać od całokształtu przepisów statuujących zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie środowiska, w tym pomijać, że jest to przepis przejściowy. Ustawa - Prawo ochrony środowiska, odmiennie od poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r., ukształtowała odpowiedzialność za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym (art. 82 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska), jednostki organizacyjne prowadzące działalność szkodliwie wpływającą na środowisko, w tym zanieczyszczające powierzchnię ziemi, miały obowiązek przywrócenia stanu właściwego środowiska, a obowiązki w tej mierze mogły być egzekwowane w drodze administracyjnoprawnej, jak też w sferze prawa cywilnego, w przypadku wyrządzenia szkody osobom trzecim. Regulacje tej ustawy nie wiązały odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi z uprawnieniami rzeczowymi, w tym z faktu władania daną nieruchomością nie wynikał wprost obowiązek rekultywacji w sytuacji, gdy władający nie był sprawcą zanieczyszczenia. W ujęciu ustawy - Prawo ochrony środowiska odpowiedzialność za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i wiążący się z nią obowiązek rekultywacji spoczywa na władającym powierzchnią ziemi, którym stosownie do art. 3 pkt 44 tej ustawy jest właściciel nieruchomości lub inny podmiot władający gruntem, ujawniony w ewidencji gruntów i budynków na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 102 ust. 1 wymienionej ustawy, władający powierzchnią ziemi w przypadku jej zanieczyszczenia ma obowiązek przeprowadzenia rekultywacji z tym, że w przypadku koniecznego natychmiastowego jej wykonania może na koszt władającego dokonać jej starosta (art. 102 ust. 5 i ust. 7). Uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji może nastąpić w przypadku wykazania przez niego, że zanieczyszczenie spowodował inny podmiot i wówczas na tym podmiocie spoczywa obowiązek rekultywacji, z tym zastrzeżeniem, że jeśli zanieczyszczenia dokonano za wiedzą lub zgodą władającego, ponosi on obowiązek rekultywacji solidarnie ze sprawcą (art. 102 ust. 2 i 3). Z treści art. 102 ust. 2 cytowanej ustawy wynika, że uwolnienie się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji, dotyczy wyłącznie tych przypadków, w których zanieczyszczenie gleby spowodował inny podmiot a do zdarzenia tego doszło po dniu objęcia władania. Uregulowanie to ponad wszelką wątpliwość wyklucza możliwość uwolnienia się władającego powierzchnią ziemi od obowiązku rekultywacji z powołaniem się na sprawstwo osoby trzeciej, jeżeli zanieczyszczenie miało miejsce przed objęciem władania. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi w świetle treści tego uregulowania nie może skutecznie powołać się na sprawstwo zanieczyszczenia swego poprzednika prawnego. W ujęciu omawianego przepisu władający powierzchnią ziemi nabywając (przejmując) określoną zanieczyszczoną nieruchomość, przejmuje obowiązek dokonania rekultywacji i na nim ciąży wykonanie tego publicznoprawnego obowiązku. Natomiast odrębną kwestią są wzajemne relacje między zbywcą i nabywcą z tytułu kosztów rekultywacji i są one zależne od treści stosunku prawnego będącego podstawą przeniesienia własności, wszelkie spory w tej mierze mogą być rozstrzygane w płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych. Uregulowanie objęte art. 12 ustawy, którego błędną wykładnię zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu skarga kasacyjna, przewiduje obowiązek władającego powierzchnią ziemi w dacie wejścia ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. w dniu 1 stycznia 2001 r. zgłoszenie właściwemu staroście faktu zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jaki spowodował inny podmiot przed wejściem w życie niniejszej ustawy z zastrzeżeniem dokonania tego zgłoszenia do dnia 30 czerwca 2004 r. Analiza treści omawianego przepisu wskazuje, iż dotyczy on przypadków, w których zanieczyszczenie powierzchni ziemi nastąpiło przed wejściem w życie ustawy - Prawo ochrony środowiska i zostało spowodowane przez osobę będącą względem władającego, o jakim mowa w tym uregulowaniu, innym podmiotem, z czego wypływa wniosek, że delikt powodujący zanieczyszczenie musi zostać popełniony wówczas, gdy władający objął we władanie daną nieruchomość, co wyklucza możliwość uznania za inny podmiot w rozumieniu tego unormowania poprzednika prawnego władającego. Podkreślenia wymaga, że przepis ten o charakterze międzyczasowym stwarzał możliwość uwolnienia się wymienionych w nim władających od dokonania rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przez inne podmioty wówczas, gdy nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska i niewątpliwie celem ustawodawcy było stworzenie również i tym władającym ochrony w przypadku wyrządzenia szkody przez osoby trzecie, na równi z przewidzianą w art. 102 ust. 2 tej ustawy. Wymieniony przepis, o czym była mowa wyżej, wyklucza możliwość uwolnienia się od obowiązku rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia ziemi przed objęciem nieruchomości we władanie, z czego wynika, że sprawstwo poprzednika prawnego władającego nie może być poczytane jako działanie innego podmiotu. Przyjąć w związku z tym należy, kierując się wykładnią celowościową i systemową, że art. 12 ust. 1 ustawy odnosi się wyłącznie do tych przypadków, w których wyrządzenie szkody polegającej na zanieczyszczeniu ziemi zostało spowodowane po objęciu władania przez władającego, o jakim mowa w tym przepisie, a przed wejściem w życie ustawy Prawo ochrony środowiska. Wyklucza to uznanie jako "inny podmiot" w rozumieniu tego przepisu, poprzednika prawnego władającego. Zgodzić należy się w związku z tym ze stanowiskiem Sądu I instancji, że następca prawny nie jest "innym podmiotem", o jakim mowa w art.12 ustawy i wobec tego skarżący nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia zanieczyszczenia ziemi w powołaniu na ten przepis i w ten sposób uwolnić się od obowiązku rekultywacji, skoro sprawcą zanieczyszczenia był jego poprzednik prawny. Choć powyższe stanowiło wystarczającą podstawę do oddalenia skargi należy dodatkowo nadmienić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słuszny jest pogląd zaprezentowany w zaskarżonym orzeczeniu o konieczności udowodnienia przez wnioskodawcę faktu powstania zanieczyszczeń przez inny podmiot i przed wejściem w życie ustawy, czego przedłożonymi dowodami w postępowaniu administracyjnym skarżący nie wykazał. Z przyczyn wymienionych i przy braku przesłanek stosowania art.183 p.p.s.a., na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.