I OSK 388/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Op 530/06 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Op 530/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: M. W. złożyła wniosek o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej dla syna D. W. Decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10, art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732), Prezydent Miasta O. przyznał dla D. W., zaliczkę alimentacyjną w wysokości 113,93 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r., określając jednocześnie, że zaliczka będzie wypłacana do 30 dnia miesiąca. Od tej decyzji M. W. złożyła odwołanie. Prezydent Miasta O. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną w trybie art. 107 § 1 i § 3, art. 132 § 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10, art. 18 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przyznał dla D. W. zaliczkę alimentacyjną w wysokości 270 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2005r. do 31 sierpnia 2006r. określając, iż zaliczka będzie wypłacana do 30 dnia miesiąca. Organ wskazał, że wyrokiem sądu z dnia 17 kwietnia 2000r. na rzecz D. W. zasądzone zostały alimenty w wysokości 270 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 pkt 1 ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w przypadku, gdy dochód rodziny nie przekracza 50 % kwoty, o której mowa w art. 7 ust. 2, zaliczka przysługuje do wysokości świadczenia alimentacyjnego, nie więcej jednak niż 300 zł - w przypadku, gdy w rodzinie jest jedna lub dwie osoby uprawnione do zaliczki. Pismem z dnia 28 grudnia 2005r., M. W. wniosła o "wyrównanie do stosownej kwoty świadczenia alimentacyjnego zgodnego z wyrokiem Sądu Rodzinnego - co do jej wysokości - za okres od maja 2004r. do września 2005r." Wskazała, iż chodzi o wyrównawczą i jednorazową kwotę w wysokości 1600 zł, stanowiącą dopłatę wypłaconego świadczenia "uszczuplonego" przez ostatnie 16 miesięcy o 100 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., wezwało M. W. do złożenia wyjaśnienia, czy pismo to stanowi odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...], czy też zgodnie z jego treścią, stanowi ono nowy wniosek o wyrównanie i jednorazową wypłatę "uszczuplonego" świadczenia za okres od maja 2004r. do września 2005r. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 18 maja 2006r., M. W. wskazała, iż jej prośba dotyczy postępowania odwoławczego toczącego się od dnia 28 grudnia 2005r. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, że w odwołaniu M. W. nie podniosła żadnych merytorycznych argumentów przeciwko decyzji. W ocenie organu odwoławczego, sprawa jednorazowego zwrotu zaległego - zdaniem strony - świadczenia, za okres poprzedzający ten, który objęty został zaskarżoną decyzją, może stanowić przedmiot odrębnego postępowania. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że ustawa z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, weszła w życie z dniem 1 września 2005r., co oznacza, że dopiero od tej daty organ mógł w ogóle orzekać o zaliczce alimentacyjnej. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. M. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, podnosząc wcześniejszą argumentację. Powołała się także na przepisy ustawy z dnia 30 lipca 2004r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 192, poz. 1963), wskazując, że osoba otrzymująca do dnia 30 kwietnia 2004r. alimenty z Funduszu Alimentacyjnego, może wnioskować o wyrównanie w wysokości 70 % przysługującego w kwietniu 2004r. świadczenia, przy czym zgodnie z dodanym tą ustawą art. 70 a ust. 1 do ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), dodatek ten nie może być niższy niż 170 zł na dziecko i nie wyższy niż 300 zł. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2006r., sygn. akt II SA/Op 530/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej. Sąd wskazał, że w stosunku do D. W. spełnione zostały ustawowe przesłanki do przyznania zaliczki, wobec czego prawidłowo przyznano mu zaliczkę alimentacyjną w kwocie 270 zł. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarówno organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji, nie były uprawnione do rozstrzygania w sprawie kwestii spornej, dotyczącej zgłoszonego przez skarżącą w postępowaniu odwoławczym przed organem drugiej instancji, żądania wypłaty jednorazowej, wyrównawczej kwoty dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, który to przyznany był skarżącej za okres poprzedzający okres objęty zaskarżoną decyzją. Wskazano, że zaliczka ta, jako stanowiąca kwotę wypłacaną przez właściwy organ na poczet należnego świadczenia alimentacyjnego, na zasadach określonych we wskazanej wcześniej ustawie, stanowi instytucję odrębną i niezależną od dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W związku z tym sprawa o przyznanie zaliczki alimentacyjnej stanowi inną sprawę, niż sprawa o przyznanie wskazanego dodatku, bowiem podstawę prawną przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, stanowi ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), która ustala zasady i tryb przyznania tego świadczenia. Z uwagi na odmienną podstawę prawną przyznania zaliczki alimentacyjnej oraz świadczenia, którego dotyczyło żądania skarżącej, Sąd podkreślił, że żądanie to, jako nie mieszczące się w granicach sprawy o przyznanie zaliczki alimentacyjnej, nie mogło być przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zaznaczył, że funkcja postępowania odwoławczego sprowadza się do kontroli decyzji pierwszej instancji, poprzez ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem wszczętego postępowania. Z uwagi zatem na tożsamość sprawy rozpatrywanej zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nieuprawnione jest na etapie postępowania odwoławczego zgłaszanie nowego żądania niezwiązanego z rozstrzyganą sprawą, bowiem rozpatrzenie nowego żądania na tym etapie, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podkreślono, że oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie jest uprawniony do merytorycznego załatwiania sprawy. W związku z tym, w ocenie Sądu, jako słuszne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, że sprawa zwrotu zaległego, w ocenie strony, świadczenia za okres poprzedzający okres objęty zaskarżoną decyzją, może być przedmiotem odrębnego postępowania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę kasacyjną złożył pełnomocnik M. W., adwokat J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię przepisów art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10 i art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86 poz. 732). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestią sporną dla skarżącej jest nieuwzględnienie przez organ, a potem przez Sąd, przyznania jednorazowego wyrównania w kwocie 1.600,00 zł, jako jednorazową dopłatę do wcześniej "uszczuplonych" wypłat świadczenia alimentacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone art. 183 § 2 powołanej powyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 175 § 1 tej ustawy zasadą jest, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego. Wprowadzenie tzw. przymusu adwokackiego (radcowskiego), a zatem nałożenie obowiązku sporządzenia sformalizowanego środka zaskarżenia w postaci skargi kasacyjnej przez określonych ustawowo profesjonalistów powoduje, że powinna być ona odpowiednio, w profesjonalny sposób sformułowana. W zależności od braków skargi kasacyjnej, jeżeli nie odpowiada ona ustawowym wymaganiom, podlega oddaleniu, a nawet odrzuceniu w razie uznania jej niedopuszczalności ze względów formalnych. Natomiast zgodnie z art. 176 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jak zatem wynika ze wskazanych wyżej przepisów, związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Konieczne jest również uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej przez wskazanie, które przepisy ustawy - oznaczone numerem artykułu (paragraf, ustęp) - zostały naruszone, na czym to naruszenie polega oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania, bądź na czym to na ruszenie, w ocenie skarżącego, polegało. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów art. 8 ust. 2 pkt 1, art. 10 i art. 18 ust. 2 powołanej ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, poprzez błędną ich wykładnię. Nie określono jednak na czym owa błędna wykładnia miałaby polegać, nie wynika to także z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny działając jako sąd kasacyjny, nie będąc uprawnionym do samodzielnego konkretyzowania zarzutów kasacji, uznał, że ze względu na powierzenie formułowania skarg kasacyjnych określonym profesjonalistom, nie ma podstaw do doszukiwania się we własnym zakresie intencji wnoszącego skargę kasacyjną. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jedynie, że skarżąca domaga się wypłacenia zaległego, jej zdaniem, świadczenia, w jednorazowej kwocie 1.600 zł Wskazać należy, że roszczenie o przyznanie prawa do zaliczki alimentacyjnej zostało uregulowane w odmiennym akcie prawnym niż świadczenia z zakresu pomocy społecznej i prawo to jest odmienną instytucją od tych świadczeń. Te odmienne podstawy prawne dochodzenia świadczeń wyznaczają zarazem granice sprawy administracyjnej. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić że sprawa zwrotu zaległego świadczenia, które zdaniem skarżącej jest jej należne, może być wyłącznie przedmiotem odrębnego postępowania, na co trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Sąd pierwszej instancji oceniając bowiem legalność zaskarżonej decyzji był związany granicami sprawy administracyjnej, w której została wniesiona skarga, to jest sprawy o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.