I OSK 317/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 913/21 w sprawie ze skargi B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr SKO.82.686.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 30 sierpnia 2021 r., nr SKO.82.686.2021; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz B. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 913/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę B. C. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 30 sierpnia 2021 r., nr SKO.82.686.2021 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu powołanego wyroku wskazano, że wnioskiem z 13 maja 2020 r. skarżąca zwróciła się do organu o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Decyzją z 29 czerwca 2020 r. Burmistrz Miasta B. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 13 sierpnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z 9 kwietnia 2021 r. Burmistrz Miasta B. ponownie odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Pismem z 15 lipca 2021 r. skarżąca złożyła oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej wcześniej prawa do zasiłku stałego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie do pisma z 30 lipca 2021 r. dołączyła kopię decyzji z 28 lipca 2021 r., uchylającą z dniem 1 lipca 2021 r. decyzję z 5 lipca 2018 r. przyznającą jej zasiłek stały. Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji z 9 kwietnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 30 sierpnia 2021 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w pkt 1 - odmówiło przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 maja 2020 r do 30 czerwca 2021 r.; w pkt 2 – przyznało skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką M. T. od 1 lipca 2021 r. do 30 września 2022 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, powołując się na w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111, dalej: "ustawa"), który uniemożliwia pobieranie za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego, uznał, że wnioskowane świadczenie należało przyznać od dnia następnego po ustaniu negatywnej przesłanki, czyli od dnia 1 lipca 2021 r., tj. od daty uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek stały. Datę końcową wypłaty świadczenia ustalono w oparciu o wskazany przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności okres na jaki wydano orzeczenie o niepełnosprawności matki skarżącej. Skarżąca wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części w jakiej nie przyznano jej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 maja 2020 r. do 30 czerwca 2021 r. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a."), oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z 30 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek (art. 24 ust. 2 ustawy) pod warunkiem stwierdzenia spełnienia w miesiącu złożenia wniosku wszystkich przesłanek pozytywnych i braku występowania przesłanek negatywnych do uwzględnienia wniosku. Skoro nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to przesłanką przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia poprzez uchylenie wcześniejszej decyzji. Okres na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego uprawnienia, którego pobieranie uniemożliwia uwzględnienie wniosku. Tym samym Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, że wnioskowane świadczenie przysługuje dopiero od 1 lipca 2021 r., gdyż od tego momentu skarżąca nie pobiera już zasiłku stałego, co oznacza, że ustała jedyna przesłanka negatywna uniemożliwiająca przyznanie świadczenia. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca, zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy przez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 24 ust. 4 ustawy przez błędną wykładnię polegającą na ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony, tj. do września 2022 r., w sytuacji gdy matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 stycznia 2019 r., które zostało wydane na czas nieokreślony. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przytoczonym w podstawie kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma m. in. ustalone prawo do zasiłku stałego. Z kolei art. 24 ust. 2 ustawy wprowadza zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Organ rozpoznający wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego musi mieć na względzie ustawowy cel tego świadczenia, którym jest zrekompensowanie opiekunowi braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie więc prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających jedno ze wskazanych w tym przepisie świadczeń w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że cel instytucji świadczeń pielęgnacyjnych nie jest w stosunku do pewnej grupy opiekunów realizowany, pomimo że sprawujący opiekę nie może podjąć pracy zarobkowej. W przedmiotowej sprawie skarżąca w dniu 13 maja 2020 r. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie o rezygnacji z przyznanego jej wcześniej prawa do zasiłku stałego od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożyła dopiero w dniu 15 lipca 2021 r., tj. po tym, jak organ pouczył ją, że obu tych świadczeń nie może pobierać jednocześnie. Oznacza to, że wola skarżącej co do tego, jakie świadczenie chce pobierać i które jest dla niej bardziej korzystne, została przez nią wyraźnie wskazana w ww. oświadczeniu. Jest to zatem równoznaczne z warunkową zgodą na uchylenie albo zmianę decyzji odnoszącej się do wcześniejszego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku stałego w świetle oświadczenia o wyborze świadczenia korzystniejszego, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie. Mimo że decyzje z zakresu świadczeń rodzinnych mają co do zasady charakter decyzji konstytutywnych, nie wyklucza to jednak, że mogą one mieć również moc wsteczną. Każdy bowiem akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Powyższe oznacza, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego może zostać wydana z mocą wsteczną, co umożliwi przyznanie tego świadczenia – zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy – od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Skarżąca nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych organu pierwszej instancji, który nieprawidłowo wykonywał zalecenia organu odwoławczego, w konsekwencji czego przedmiotowa sprawa pozostawała w toku od 13 maja 2020 r., tj. od momentu złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego do 30 sierpnia 2021 r. na skutek wydania przez organ drugiej instancji decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką od 1 lipca 2021 r. To na organach ciąży obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (por. art. 9 k.p.a.). Zgodnie natomiast z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 ust. 1 k.p.a., organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego. Skoro w przedmiotowej sprawie skarżąca takiego wyboru dokonała i jednoznacznie wskazała, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki determinujące przyznanie jej wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie jej przyznać od daty złożenia wniosku. Mając na uwadze, że skarżąca nie może pobrać dwóch świadczeń za ten sam okres, w zaistniałym stanie faktycznym (na skutek wydania w dniu 28 lipca 2021 r. decyzji o uchyleniu z dniem 1 lipca 2021 r. decyzji z 5 lipca 2018 r. przyznającej skarżącej zasiłek stały), kwota, która została wypłacona skarżącej w formie zasiłku stałego do 30 czerwca 2021 r. powinna zostać zaliczona na poczet świadczenia pielęgnacyjnego, które powinno zostać przyznane skarżącej, począwszy od 1 maja 2020 r. Zasadna jest tym samym podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy, bowiem Sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej jego wykładni, uznając, że skarżącej przysługuje świadczenie pielęgnacyjne od dnia 1 lipca 2021 r., a nie od dnia 1 maja 2020 r. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 24 ust. 4 ustawy, bowiem prawidłowo organ ustalił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas określony, tj. do 30 września 2022 r., biorąc za podstawę w tym zakresie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B. z 10 września 2019 r. o zaliczeniu M. T. do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia 30 września 2022 r. Tym samym odmówił mocy dowodowej orzeczeniu lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 stycznia 2019 r. wydanego na czas nieokreślony, słusznie uznając, że zostało ono wydane z datą późniejszą oraz przez jednego lekarza, a nie przez organ kolegialny. Mając zatem na uwadze, że podniesione w podstawach skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy okazały się zasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.