III SA/Lu 486/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na orzeczenie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w L. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Dyrektor Okręgowy Izby Więziennej w L. utrzymał w mocy decyzję personalną Dyrektora Zakładu Karnego w Z. z dnia [...] marca 2019 r. (nr [...]) o zwolnieniu R. K. (dalej jako; "strona" lub "skarżący") ze Służby Więziennej z dniem [...] marca 2019 r. Stan faktyczny tej sprawy przedstawiał się następująco: R. K. został przyjęty do Służby Więziennej w dniu [...] listopada 2009 r. i mianowany do służby stałej z dniem [...] października 2012 r. Aktualnie zajmuje stanowisko służbowe – starszy strażnik. W dniu [...] czerwca 2018 r. Kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w Z. wydał opinię służbową, w której stwierdził nieprzydatność R. K. do służby. Pismem z [...] lipca 2018 r. , strona złożyła wniosek o zmianę opinii. Wniosek ten został rozpatrzony odmownie. Dyrektor Zakładu Karnego postanowił, dnia [...] lipca 2018 r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinię. Druga opinia sporządzona została po upływie 6 miesięcy, [...] stycznia 2019 r. i ponownie stanowiła o niewywiązywaniu się R. K. z obowiązków służbowych i o nieprzydatności strony na zajmowanym stanowisku. Nie zgadzając się z tą opinią pismem z [...] stycznia 2019 r., strona złożyła wniosek o jej zmianę. Wniosek strony został rozpatrzony odmownie. Dyrektor, w dniu [...] stycznia 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową. W dniu [...] stycznia 2019 r. Dyrektor Zakładu Karnego w Z. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia R. K. ze służby w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonym w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło 6 miesięcy. W wyniku przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją personalną z dnia [...] marca 2019 r. – wydaną w trybie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej - zwolnił skarżącego ze służby z dniem [...] marca 2019 r. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor Okręgowy Izby Więziennej w L. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podnosząc, że R. K. otrzymał dwie opinie służbowe, między którymi upłynęło 6 miesięcy, tj. za okresy: od [...] września 2016 r. do [...] czerwca 2018 r. oraz od [...] czerwca 2018 r. do [...] stycznia 2019 r., stwierdzające niewywiązywanie się przez niego z obowiązków służbowych i w związku z tym nieprzydatność na zajmowanym stanowisku. W obu opiniach przede wszystkim zwrócono uwagę na nie wykorzystywanie przez stronę posiadanych umiejętności, z uwzględnieniem znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz ich stosowanie, zasobu wiadomości i umiejętności pozwalających na wywiązywanie się z obowiązków i realizację zadań służbowych na zajmowanym stanowisku. Zarzucono mu również brak analitycznego myślenia, z uwzględnieniem umiejętności oceny wartości informacji, ich źródeł i wyboru oraz interpretowania i wyciągania wniosków; oraz samodzielności z uwzględnieniem umiejętności działania bez angażowania innych osób oraz konieczności nadzoru przełożonych. Stwierdzono, iż w sytuacjach kryzysowych strona sobie nie radzi, wykazuje nieumiejętność stanowczego i zdecydowanego działania w sytuacjach nietypowych, gdy nie wystarczają obowiązujące (standardowe) procedury postępowania, niedostateczną odporność na stres i opanowanie emocjonalne oraz umiejętność dostosowania działań do szybko zmieniających się warunków i sytuacji. W drugiej opinii dodatkowo jeszcze zarzucono stronie nie przestrzeganie etyki zawodowej i zdyscyplinowania, z uwzględnieniem przestrzegania zasad wynikających ze złożonego ślubowania. Organ odwoławczy uznał, że dwukrotna negatywna ocena R. K. na zajmowanym stanowisku służbowym dyskwalifikuje stronę z dalszego pozostawania w służbie. Bez wątpienia, przywołane w zaskarżonej decyzji, zachowania strony nie mogą być tolerowane w służbie, ani z nią identyfikowane. Zagrażają bezpieczeństwu Jednostki penitencjarnej, funkcjonariuszy i osób pozbawionych wolności. Odnosząc się do odwołania Dyrektor Okręgowy Izby Więziennej nie znalazł podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania. Przywołując treść art. 97 § 1 k.p.a organ wyjaśnił, że nie zachodzi żadna z przesłanek enumeratywnie wymieniona w tym przepisie. Nie ma również zastosowania w sprawie przywołany w odwołaniu przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten dotyczy rozwiązania stosunku pracy z radnym nawiązanym na podstawie umowy o pracę, powołania, czy mianowania. Funkcjonariusze Służby Więziennej pozostają zaś w stosunku służbowym – administracyjnoprawnym i jest on w całości uregulowany w ustawie o służbie więziennej. Stanowisko organu znajduje potwierdzenie w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 1997 r. (sygn. akt II SA 1260/96). W ocenie organu odwoławczego Dyrektor Zakładu Karnego należycie umotywował powody swojego działania, podnosząc kwestię zapewnienia prawidłowego toku służby i bezpieczeństwa jednostki. Pamiętać należy, że zawód funkcjonariusza Służby Więziennej należy do zawodów zaufania publicznego, a Służba Więzienna jest instytucją, której szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania, uzależnionego od postaw funkcjonariuszy, ich dyspozycyjności, znajomości obowiązujących procedur i umiejętności ich właściwego zastosowania, samodzielności, umiejętności podejmowania trafnych decyzji w trudnych i zmieniających się warunkach. Podsumowując organ stwierdził, że procedura zwolnienia funkcjonariusza jest prawidłowa oraz konieczny do wydania rozstrzygnięcia, zakres sprawy został wyjaśniony, co stanowi, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa obowiązującego w dacie jej wydania i uzasadniał ją ważny interes służby. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie R. K. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jak też decyzji personalnej Dyrektora Zakładu Karnego w Z.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - przepisów prawa procesowego, które miało zasadniczy wpływ na jej treść a to: 1) art. 24 § 3 kpa, polegające na wydaniu decyzji przez osobę, która podlegała wyłączeniu z mocy prawa, ze względu na istnienie poważnych wątpliwości co do jej bezstronności, wynikających z faktu, iż osoba pełniąca w chwili wydawania zaskarżonej decyzji funkcję Dyrektora Zakładu Karnego, pełniła uprzednio funkcję Dyrektora Zakładu Karnego w Z. i wydawała decyzję personalną w stosunku do skarżącego - utrzymując w mocy opinię służbową z dnia [...] czerwca 2018 r., a zatem jedną z decyzji stanowiącą podstawę wszczęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. 2) art. 138, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. art. 78 § 1 k.p.a. polegające na sprzecznym z praworządnością i słusznym interesem strony utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem przepisów prawa procesowego, mającego zasadniczy wpływ na jej treść oraz w warunkach przekroczenia granic uznania administracyjnego, a w szczególności: - niesłusznego oddalenia wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...], pomimo istotnego znaczenia znajdujących się w tych aktach dowodów, mających wpływ na ustalenie zgodnego z prawdą materialną stanu faktycznego, - niepoczynienia żadnych własnych ustaleń w zakresie podstaw do wydania wobec strony dwóch negatywnych opinii służbowych i bezrefleksyjnego oparcia rozstrzygnięcia na okolicznościach wynikających z wadliwego postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z., pomimo ich zaskarżenia przez stronę i kwestionowania okoliczności faktycznych będących ich podstawą, przy jednoczesnym przedstawieniu dowodów przeciwnych w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w sprawie [...], - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezawieszenie z urzędu postępowania, wskutek nieprawidłowego przyjęcia, iż w sprawie nie występuje kwestia prejudycjalna mająca zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia podczas gdy toczące się postępowanie przed Sądem Okręgowym w Z. o sygn. akt [...] ma bezpośredni wpływ na wynik postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, bowiem uchylenie kary dyscyplinarnej miałoby zasadniczy wpływ na treść opinii służbowych, co skutkowałoby brakiem podstaw do wszczęcia przeciwko skarżącemu postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej; 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niespełniające wymogów ustawowych, nienależyte i uniemożliwiające prawidłową kontrolę sądową uzasadnienie decyzji, polegające na bezrefleksyjnym powieleniu argumentacji organu pierwszej instancji, bez poczynienia jakiejkolwiek własnej analizy faktycznej i prawnej sprawy. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., z uwagi na wydanie skarżącemu na jego prośbę kserokopii decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w dniu [...] czerwca 2019 r. w związku z zapoznawaniem się z aktami postępowania administracyjnego w siedzibie Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w L.. Natomiast nie doręczono tej decyzji w dniu [...] lipca 2019 r., jak twierdzi skarżący w skardze, bowiem w tej dacie nastąpiła fikcja doręczenia, gdyż mimo awizowania przesyłki z przedmiotową decyzją, skarżący jej nie odebrał i operator pocztowy zwrócił ją nadawcy. Ewentualnie w przypadku nie uwzględnienia wniosku powyższego organ wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności podnieść należy, że sąd nie uwzględnił wniosku organu o odrzucenie skargi, ponieważ została wniesiona w ustawowym terminie. Nie znajdują przy tym uzasadnienia podniesione w odpowiedzi na skargę zarzuty skutkujące, zdaniem strony, wadliwością zachowania terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 218 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, sprawy dotyczące zwolnienia ze służby rozstrzyga się w formie decyzji. Stosownie do art. 218 ust. 4 ww. ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy k.p.a. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę stwierdził, że skarżący otrzymał w dniu [...] czerwca 2019 r. w siedzibie organu kserokopię przedmiotowej decyzji co czyni zadość obowiązkowi doręczenia orzeczenia, o którym mowa w art. 109 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, z powyższym zgodzić się nie można. Biorąc pod uwagę ogromną wagę przykładaną przez ustawodawcę do kwestii doręczenia decyzji, jako uprawniona jawi się konkluzja, iż skutki prawne doręczenia nastąpią dopiero wówczas, gdy przedmiotem tego doręczenia będzie oryginał decyzji a nie jakakolwiek jej kserokopia czy odpis. Z dokumentów sprawy wynika, że przesyłka zawierająca ww. decyzję została wysłana, jak ustalił organ [...] czerwca 2019 r. i została przez pocztę awizowana [...] czerwca 2019 r. Na kopercie zawierającej korespondencję kierowaną do skarżącego brak adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki. Widnieje jedynie informacja poczty na kopercie "zwrot nie podjęto w terminie" oraz data [...] lipca 2019 r. W świetle art. 44 k.p.a. oznacza, iż doręczenie ww. decyzji w trybie przewidzianym w tym przepisie, jest doręczeniem prawnie skutecznym, wywołującym ten skutek, iż termin do wniesienia skargi liczony zgodnie z art. 53 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") (skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji) upłynął z dniem [...] sierpnia 2019 r., zaś co bezsporne skarga zostało wniesione przez stronę w dniu [...] sierpnia 2019 r., to jest z ustawowo zachowanym terminem. Nie znajdują więc uzasadnienia podniesione w skardze zarzuty skutkujące, zdaniem organu, wadliwością zachowania terminu do wniesienia skargi. Skarga nie jest zasadna. Pierwszy zarzut skargi dotyczył naruszenia przez organ art. 24 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zarzut ten nie jest trafny. Przepis ten stanowi, że "bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika". Wprawdzie wniosek taki, nie został złożony przez skarżącego na etapie postępowania odwoławczego to należy jednak zauważyć, że rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy opinię służbową z dnia [...] czerwca 2018 r. (w związku z odwołaniem), zostało wydane przez D. B. - dyrektora Zakładu Karnego w Z. (k.-19 akt administracyjnych), a nie jak to sugeruje skarżący przez K. S., Dyrektora Zakładu Karnego. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji były przepisy ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz.U.2019 r., poz. 1427, dalej jako "ustawa" lub "u.s.w."). W myśl art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadkach min. niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. W trakcie pełnienia służby, zgodnie z art. 86 u.s.w., funkcjonariusze służby więziennej podlegają okresowemu opiniowaniu służbowemu, które ma na celu stworzenie podstaw do określenia indywidualnego programu rozwoju zawodowego, ustalenie przydatności do służby, ocenę wywiązywania się z obowiązków służbowych oraz przydatności na zajmowanym stanowisku, a także wyłanianie kandydatów do mianowania i powoływania na wyższe stanowiska służbowe oraz awansowania na wyższe stopnie służby więziennej. Szczegółowe kryteria opiniowania służbowego wskazuje art. 87 ust. 1 u.s.w., natomiast art. 89 u.s.w. określa terminy w których, funkcjonariusze służby więziennej podlegają okresowemu opiniowaniu służbowemu, przy czym stosownie do ust. 4 tego przepisu opiniowanie służbowe przeprowadza się niezależnie od terminów, o których mowa w ust. 1, w przypadkach: 1) stwierdzenia nieprzydatności na zajmowanym stanowisku, nieprzydatności do służby w okresie służby przygotowawczej albo niewywiązywania się z obowiązków służbowych; 2) jeżeli od dnia wydania opinii stwierdzającej niewywiązywanie się z obowiązków służbowych upłynęło 6 miesięcy. W sprawie niniejszej bezpośredni przełożony skarżącego, kierownik Działu Ochrony Zakładu Karnego w Z. wydał dwie opinie służbowe dotyczące funkcjonariusza R. K., w których ocenie poddano, w szczególności, cechy osobowości, umiejętności i predyspozycje do służby na zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, sposób realizacji zadań oraz przygotowanie zawodowe do wykonywania powierzonych obowiązków. Do obowiązków skarżącego należało wykonywanie zadań związanych z realizacją porządku wewnętrznego w jednostce, takich jak m.in.: doprowadzanie, konwojowanie, dozorowanie i kontrolowanie osadzonych. W opiniach tych z dnia [...] czerwca 2018 r. i z dnia [...] stycznia 2019 r. – spełniających wymagania formalne określone w rozporządzeniach Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 czerwca 2010 r. i z dnia 3 grudnia 2018 r. w sprawie wzoru arkusza opinii służbowej funkcjonariusza Służby Więziennej - w szczególności negatywnie oceniono: - wykorzystywanie przez stronę posiadanych umiejętności, z uwzględnieniem znajomości obowiązujących przepisów i procedur oraz ich stosowania, zasób wiadomości i umiejętności pozwalających na wywiązywanie się z obowiązków i realizację zadań służbowych na zajmowanym stanowisku; - zdolność analitycznego myślenia strony, z uwzględnieniem umiejętności oceny wartości informacji, ich źródeł i wyboru oraz interpretowania, wyciągania wniosków; - samodzielność strony, z uwzględnieniem umiejętności działania bez angażowania innych osób oraz konieczności nadzoru przełożonych; - dyspozycyjność strony, z uwzględnieniem możliwości i gotowości podejmowania oraz realizacji zadań i czynności służbowych; - radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, z uwzględnieniem umiejętności stanowczego i zdecydowanego działania w sytuacjach nietypowych, gdy nie wystarczają obowiązujące (standardowe) procedury postępowania, odporność na stres, opanowanie emocjonalne, umiejętność dostosowania działań do szybko zmieniających się warunków i sytuacji; - przestrzeganie etyki zawodowej i zdyscyplinowanie strony, z uwzględnieniem przestrzegania zasad wynikających ze złożonego ślubowania. W ocenie opiniującego, skarżący nie wywiązuje się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, a tym samym jest nieprzydatny do służby na zajmowanym stanowisku. Przepis art. 88 pkt 6 ustawy o Służbie Więziennej wskazuje, że opinie służbowe wydają o podległych mu bezpośrednio funkcjonariuszach kierownicy komórki organizacyjnej. W niniejszej sprawie skarżący nie zanegował, że kpt. A. Z. był jego bezpośrednim przełożonym – w rozumieniu art. 86 pkt 6 ustawy - uprawnionym do sporządzenia spornych opinii służbowych. Skarżący zakwestionował wydane opinie służbowe, bowiem jego zdaniem prawidłowo wywiązywał się z obowiązków służbowych, a organ drugiej instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń w zakresie podstaw do wydania wobec strony dwóch negatywnych opinii służbowych i bezrefleksyjnie oparł rozstrzygnięcie na okolicznościach wynikających z wadliwego postępowania przeprowadzonego przez Dyrektora Zakładu Karnego w Z., pomimo ich zaskarżenia przez stronę i kwestionowania okoliczności faktycznych będących ich podstawą, przy jednoczesnym przedstawieniu dowodów przeciwnych w toku postępowania przed Sądem Okręgowym w sprawie [...]. Z powyższym stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego nie sposób się zgodzić gdyż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Ponadto prawo opiniowania i oceniania strażników, tak jak funkcjonariuszy innych służb mundurowych, jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Postępowanie dotyczące opiniowania funkcjonariusza ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania – wyższy przełożony – może zaskarżoną decyzję utrzymać w mocy lub uchylić w całości i polecić wydanie nowej opinii z uwzględnieniem wskazanych okoliczności, funkcjonariusza informuje się na piśmie, za pośrednictwem wydającego opinię o sposobie rozpatrzenia wniosku – art. 92 ust. 1 – 4 ustawy. W tym miejscu warto przypomnieć stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, zgodnie z którym, opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Dodatkowo podnieść należy, że bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatności funkcjonariusza do służby, ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy, a przez to jego ocena jest najpełniejsza. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o niewywiązywaniu się funkcjonariusza służby więziennej z obowiązków służbowych oraz o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, kwestionowana przez funkcjonariusza opinia nie ma charakteru dowolnego i ma oparcie w materiale dowodowym. Skarżący nie zaprzeczył, by w dacie zdarzeń które opisano w opinii świadczących o jego nie wywiązywaniu się z obowiązków służbowych, braku wiedzy na temat prawa do użycia wiedzy, zgłaszał jakiekolwiek zastrzeżenia do opisu przeprowadzanych z nim rozmów dyscyplinujących czy też w inny sposób negował ustalone okoliczności. Skarżący swoich zastrzeżeń w zakresie sporządzonych opinii nie poparł żadnym dowodem. W związku z tym nieusprawiedliwiony jest zarzut, że ocena o nieprzydatności do służby powinna znajdować potwierdzenie w "wiedzy znanej skarżącemu" i dowodach które znajdują się w aktach sądowych. Skarżący zresztą nie sprecyzował i nie określił jakie to dowody mają się znajdować w aktach sądowych. Nie budzi wątpliwości, że to bezpośredni przełożony opiniowanego funkcjonariusza jest osobą posiadającą największy zakres wiedzy o przydatność funkcjonariusza do służby. W tym zakresie niedopuszczalnym byłoby prowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, czego zażądał skarżący. W każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie. W niniejszej sprawie, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego, nie doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Wszystkie fakty, które miały istotne znaczenie, zostały przez organy prawidłowo ustalone i rozważone w sposób niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy. Także ocena tych ustaleń dokonana przez organ nie może być uznana za niegodną z prawem. Dlatego też, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut oddalenia przez organ wniosku dowodowego skarżącego w zakresie włączenia w poczet materiału dowodowego akt sprawy Sądu Okręgowego w Z. o sygn. [...]. W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby w związku z niewywiązywaniem się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonym w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło 6 miesięcy. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż R. K. wykorzystał przysługujący mu tryb odwoławczy i niekorzystne dla niego opinie zostały utrzymane w mocy przez wyższego przełożonego. W toku postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, organ orzekający miał obowiązek ustalenia czy rzeczywiście w dwóch kolejnych opiniach służbowych, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy stwierdzono niewywiązywanie się przez strażnika z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, oraz że wyczerpany został przewidziany w ustawie tryb odwoławczy co do opinii służbowej, tzn. czy upłynął termin do złożenia do wyższego przełożonego wniosku o zmianę opinii (art. 90 ust. 3), a w razie złożenia takiego wniosku czy wyższy przełożony nie uchylił dotychczasowej opinii na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ustalenia organów w tej mierze należy uznać za prawidłowe, albowiem posiadają one oparcie w materiale aktowym sprawy. Jak wynika z treści art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadkach min. niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że rozwiązanie z funkcjonariuszem służby więziennej stosunku służbowego na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia ze służby sądy badają jedynie, czy przy podejmowaniu decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i oceniać stosowanej przez nie polityki kadrowej, a tym samym przesądzać, czy dana osoba powinna pozostawać nadal funkcjonariuszem określonej formacji, czy też może być z tego grona wykluczona. Oznacza to, że istnienie przesłanki określonej w art. art. 96 ust. 2 pkt 1ustawy, tj. niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie strażnika w służbie nie jest możliwe. Służba Więzienna jest umundurowaną i uzbrojoną formacją powołaną do wykonywania funkcji określonych w art. 2 ust. 1 i 2b powołanej ustawy. Realizacja takich zadań wymaga określonych kwalifikacji oraz odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych, a ponadto zwiększonej dyscypliny. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza służby więziennej to wymagająca dyspozycyjności służba oraz wymagająca pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach a także zwiększonego zakresu obowiązków. Osoby, które decydują się na dobrowolne podjęcie Służby Więziennej muszą mieć tego świadomość oraz zdawać sobie sprawę z tego, że ich status będzie kształtować się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko przywileje, ale również pewne ograniczenia wolności osobistej oraz zwiększone obowiązki. Funkcjonariuszowi służby więziennej przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego. Ustawodawca w interesie funkcjonariusza służby więziennej wyszczególnił dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzegł jednak także konieczność zapewnienia organom Służby Więziennej możliwości prowadzenia dla dobra służby racjonalnej polityki kadrowej oraz efektywnego wykorzystania przyznanych etatów i środków. W ustawie o Służbie Więziennej dopuszczono zatem możliwość zwolnienia strażnika ze służby w sytuacji stwierdzenia niewywiązywania się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej, stwierdzonego w dwóch kolejnych opiniach, między którymi upłynęło co najmniej 6 miesięcy. W powyższym celu została między innymi wprowadzona instytucja przewidziana w art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy dopuszczająca możliwość zwolnienia funkcjonariusza służby więziennej ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Podejmując decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, Dyrektor wskazał na zachowania i postawy strony, które negatywnie wpływały na organizację służby, osłabiały system ochrony, zagrażały bezpieczeństwu jednostki, a przez to nie mogły być akceptowane i kontynuowane, jak m.in.: - długotrwałe i stale powtarzające się absencje chorobowe Strony (w 2018 r. -[...] dni, w 2019 r. - do dnia zwolnienia - [...] dni); - niewłaściwe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, w czasie którego Strona czynnie uczestniczyła w miejskich uroczystościach z okazji dnia [...] (w dniu [...] grudnia 2018 r. w S. [...]); - nieprawidłowe zachowania wytykane w rozmowach (dyscyplinujących i instruktażowych), które przełożeni przeprowadzali ze Stroną: zagubienie kluczyka do kajdanek służbowych w trakcie konwoju, niedbale przeprowadzona kontrola pobieżna osadzonego, spóźnienie do służby; - pozostawienie bez nadzoru strzelby powtarzalnej [...] załadowanej środkami przymusu bezpośredniego, w czasie prowadzenia obserwacji osadzonych realizujących spacery (postępowanie dyscyplinarne wszczęte w dniu [...] stycznia 2018 r.). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy Służby Więziennej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Organ drugiej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania Dyrektora Zakładu Karnego w Z., przyjmując, że ustalony przez niego stan faktyczny uzasadnia zwolnienie R. K. ze służby w omawianym trybie, nie budzi zastrzeżeń. Niewątpliwie również wskazane w opinii, liczne i stale powtarzające się nieobecności policjanta w służbie dezorganizowały pracę Działu Ochrony w Zakładzie Karnym w Z., czyli jednostki, w której R. K. pełnił służbę. Trudno uznać, że możliwe jest prawidłowe funkcjonowanie jednostki organizacyjnej Służby Więziennej w sytuacji, gdy funkcjonariusz przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności czy oraz kiedy, a także na jaki okres jego podwładny wróci do służby. Nie ulega wątpliwości, że wszystkie zadania przypisane do poszczególnych struktur Służby Więziennej muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym również jest, że zadania, które miał wykonywać skarżący, musiały być powierzane innym funkcjonariuszom, którzy wykonywali je albo dodatkowo albo w wydłużonym czasie służby. Ponadto w rozpoznawanej sprawie nie można pominąć faktu uczestniczenia przez funkcjonariusza w trakcie korzystania ze zwolnień lekarskich w imprezach rozrywkowych dla mieszkańców S. oraz w posiedzeniach Rady Miejskiej w S.. Bez znaczenia jest przy tym subiektywne przekonanie R. K., że jego działalność na rzecz ludności lokalnej i samorządowa w czasie trwania zwolnienia lekarskiego nie wpływała na pogorszenie jego stanu zdrowia. Istotne jest bowiem jedynie to, że tego typu aktywność skarżącego była niezgodna z celem udzielanych mu zwolnień lekarskich. Takie wykorzystywanie zwolnień lekarskich przez funkcjonariusza służby więziennej nie może mieć korzystnego wpływu na wizerunek i dobre imię Służby Więziennej oraz nie może sprzyjać budowaniu autorytetu formacji i zapewnieniu odpowiedniego poziomu etycznego jej funkcjonariuszy. Uznanie, jakim R. K. cieszył się wśród kolegów i mieszkańców S., może być wynikiem tylko prowadzonej przez niego działalności, społecznej i samorządowej. Nie łączy się natomiast ze sposobem wykorzystywania przez skarżącego zwolnień lekarskich. Z powyższych względów nie można organom Służby Więziennej zarzucić, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 96 ust. 2 pkt 1 ustawy i na zwolnienie skarżącego ze służby w Służbie Więziennej. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie sprawy interes skarżącego był ważniejszy niż dobro formacji, której jest on funkcjonariuszem. To z kolei czyni zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję zgodną z przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę materialnoprawną ich rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny rozpoznając kolejny zarzut skargi, nie zawieszenia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby z uwagi na toczące się postępowania przed Sądem Okręgowym w sprawie [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej, uważa go za chybiony. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ albo sąd. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle powyższego przepisu za jednolite uznać należy stanowisko, zgodnie z którym pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (przykładowo wyroki NSA w sprawach o sygn. I OSK 541/18, II OSK 2730/16 dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje takim elementem postępowania, który jest niezbędny do wydania decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (wyrok NSA w sprawie II OSK 2739/17 dostępny w bazie jak wyżej, a także w bazie LEX). Mając na uwadze podstawę prawną zwolnienia skarżącego ze służby wskazaną w zaskarżonej decyzji, to kwestia uchylenie kary dyscyplinarnej nie miałaby zasadniczego wpływu na treść opinii służbowych. W opiniach tych bowiem oceniano cechy osobowości, umiejętności i predyspozycje R. K. do służby na zajmowanym stanowisku służbowym, sposób realizacji zadań oraz przygotowanie zawodowe strony do wykonywania powierzonych obowiązków. Postępowanie dyscyplinarne jest natomiast odrębnym postępowaniem od okresowego opiniowania służbowego funkcjonariusza służby więziennej i podlega innej procedurze określonej w Rozdziale 21 ustawy o Służbie Więziennej. Prawidłowo więc ocenił organ, że rozstrzygnięcie tej sprawy nie zależy w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od wyniku toczącego się przed sądem powszechnym postępowania mającego na celu, uchylenie kary dyscyplinarnej. Sąd podziela również stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania przy zwolnieniu skarżącego ze służby, dotyczy on bowiem rozwiązania stosunku pracy z radnym. Wyraźnie przepis ten odnosi się do stosunku pracy o charakterze cywilnoprawnym, jaki powstaje na podstawie Kodeksu pracy, tj. umowy o pracę, powołania, czy mianowania. Funkcjonariusze Służby Więziennej pozostają zaś w stosunku służbowym - administracyjnoprawnym. Wobec braku stwierdzenia naruszenia norm prawa, skarga podlegała oddaleniu w całości na mocy art. 151 p.p.s.a.