II SA/Op 545/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uprawnień do kierowania pojazdami 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu na rzecz skarżącego A. M. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Naczelnik Wydziału Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w Strzelcach Opolskich, działając z upoważnienia Starosty, decyzją z dnia [...], nr [...], powołując się na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął A. M. uprawnienie do kierowania pojazdami w zakresie kategorii B (prawo jazdy nr [...]) "do czasu ustania przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie". W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż w dniu 7 kwietnia 2006 r. do Starostwa Strzeleckiego wpłynął wniosek Prokuratury Rejonowej w Gliwicach - pismo z dnia 3 kwietnia 2006 r., nr [...] - o wszczęcie postępowania administracyjnego i skierowanie A. M. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. We wniosku wskazano, że A. M. posiada prawo jazdy kategorii B, a w toku prowadzonego przeciwko niemu postępowania karnego został poddany badaniu sądowo-psychiatrycznemu, które wykazało, że jest on dotknięty zaburzeniami osobowości, ujawniono także, iż uprzednio leczył się psychiatrycznie. W ocenie wnioskującego, okoliczności te wskazują na konieczność poddania A. M. badaniu lekarskiemu, w celu ustalenia stanu zdrowia i kwalifikacji do dalszego posiadania uprawnień do kierowania pojazdami. Organ dodał, że otrzymał w dniu 28 kwietnia 2008 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego w Gliwicach o przebywaniu A. M. w Areszcie Śledczym w G. od 13 sierpnia 2005 r. do nadal. Postanowieniem z dnia 8 maja 2006 r., zawiesił wszczęte postępowanie na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które w wyniku złożonego zażalenia zostało przez organ odwoławczy uchylone. Stąd, decyzją z dnia 31 stycznia 2007 r., nr [...] skierował A. M. na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Termin wykonania badań lekarskich upłynął z dniem 9 marca 2007 r. W związku z niedostarczeniem orzeczenia lekarskiego, w dniu 14 marca wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień. Ponieważ A. M. nie doręczył orzeczenia lekarskiego stwierdzającego istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w wyznaczonym terminie i nie złożył wyjaśnień, organ podjął decyzję o cofnięciu. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł A. M., żądając jej uchylenia. Podniósł, że decyzja ta jest niesłuszna, a motywy podane w uzasadnieniu są niewystarczające i nieprzekonywujące. Przyznał, że nie wykonał badań, jednakże było to spowodowane jego długoterminowym pobytem w szpitalu, a tym samym "niemożnością stawienia się czy też złożenia odpowiednich wyjaśnień. Stosowne zaświadczenie przedłoży na ewentualne żądanie Starostwa Powiatowego lub Samorządowego Kolegium Odwoławczego." Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...], nr [...] postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, organ odwoławczy zrelacjonował szczegółowo przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wskazując na skutki braku poddania się badaniom lekarskim w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 4 Prawa o ruchu drogowym, organ stwierdził, iż Starosta musi cofnąć uprawnienia, bowiem przepis art. 140 ust. 1 pkt 4 nie pozostawia sprawy uznaniu organu, w przypadku skierowania na badania i braku poddania się zobowiązanego tym badaniom. Organ odwoławczy podniósł, że decyzja z 31 stycznia 2007 r. o skierowaniu na badania lekarskie weszła do obrotu prawnego, wysłano ją na adres ujawniony w aktach ewidencyjnych kierowcy i skutecznie doręczono. Na mocy art. 43 K.p.a., w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi (tu: ojcu strony), sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (doręczenie zastępcze). Okolicznością bezsporną jest to, że A. M. nie stawił się na badania w zakreślonym decyzją terminie. Organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., Starosta Strzelecki zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, nie poinformował jej natomiast przed podjęciem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 K.p.a. in fine). Zdaniem Kolegium, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż w trakcie postępowania nie pojawiły się inne dowody, niż te, jakimi dysponował organ na etapie jego wszczęcia. Organ zasygnalizował wadliwość w postaci braku uzasadnienia prawnego decyzji, która w ocenie organu nie może skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a., bowiem kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Powyższej oceny nie zmieniają argumenty zaprezentowane przez stronę w odwołaniu. Skargę na powyższą decyzję wniósł A. M., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że w odwołaniu podniósł przede wszystkim, iż fizyczną niemożliwością było poddanie się przez niego badaniom lekarskim, na które został skierowany, albowiem w tym czasie przebywał w szpitalu, a nadto " wcześniej (przed pobytem w szpitalu) jak i później był z różnych przyczyn pozbawiony wolności." Tym samym nie dysponował ani stosownym orzeczeniem lekarskim, ani nie złożył żadnych wyjaśnień. Ze stanowiska Kolegium ponadto wynika, iż praktycznie każda osobę (jeśli tylko są podejrzenia o mankamenty zdrowotne) można pozbawić prawa jazdy, szczególnie w przypadku pozbawienie wolności. Nadto skarżący podkreślił, że zauważone przez Kolegium uchybie w postaci braku zawiadomienia skarżącego przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego, jego zdaniem jest znaczące i winno skutkować uchyleniem decyzji. Dodał, że ciężko sobie wyobrazić, żeby pojawiły się nowe dowody w momencie kiedy najbardziej zainteresowany nie mógł się do nich wypowiedzieć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa, w tym także prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona prawo, w zakresie, który pozwala na uwzględnienie skargi. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą Starosta Strzelecki cofnął A. M. uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kat. B, - prawo jazdy nr [...]. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte z urzędu a rozstrzygnięcia dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.). Odnotować na wstępie przyjdzie, iż przepis art. 61 § 1 K.p.a. wskazuje na możliwość wszczęcia postępowania w dwojaki sposób: bądź na żądanie strony lub podmiotu występującego na prawach strony, bądź przez organ administracji z urzędu. Zważywszy na regulację art. 61 § 4 K.p.a., organ administracji jest zobowiązany do powiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkich podmiotów, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu, które może mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwałę NSA z 21 października 2002 r. – OPS 9/02 – OSP 2003, nr 3, poz. 32). Zasygnalizować także można, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania należy określić przedmiot tego postępowania, a także wskazać przepisy prawa materialnego, na podstawie których organ zamierza rozstrzygnąć sprawę, oraz przepisy proceduralne (por. teza druga postanowienia NSA z 27 kwietnia 2007 r., II OW 10/07 – LEX nr 329139). Wskazanie przepisów ustawy (prawa materialnego) w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, jest niezbędne z uwagi na konieczność poinformowania o tym uczestników postępowania (stron). Mając zatem na uwadze zasygnalizowaną ważność i doniosłość w skutkach zawiadomienia oraz to, że doręczenie zastępcze takiego zawiadomienia nie daje gwarancji, że strona powzięła wiadomość o wszczęciu postępowania, należy ze szczególną starannością - w wyniku podjętego postępowania - realizować zasadę czynnego udziału strony (art. 10 § 1 K.p.a.). Zasada ta daje bowiem stronie legitymację do czynnego uczestnictwa w postępowaniu, zaś na organ nakłada obowiązek stworzenia stronie warunków umożliwiających realne skorzystanie z jej uprawnień m.in. zgłaszania dowodów (art. 78 K.p.a.), wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji (art. 81 K.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania, natomiast zauważył (odnotował), iż strona nie została poinformowana przed podjęciem decyzji - przez organ pierwszej instancji - o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, jednakże w ocenie Kolegium, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż "w trakcie postępowania nie pojawiły się inne dowody, niż te, jakimi dysponował organ na etapie jego wszczęcia." Organ odwoławczy nie wziął pod uwagę okoliczności, co podnosi skarżący, iż poprzez zaniechanie obligatoryjnych czynności organu przed wydaniem decyzji, uniemożliwiono stronie zgłoszenie dowodu, w jej ocenie istotnego w sprawie, bowiem zaświadczenie o pobycie w szpitalu lub w odosobnieniu mogło rzutować na rozstrzygniecie merytoryczne sprawy. W odwołaniu bowiem skarżący wskazywał na okoliczność długiego pobytu w szpitalu, która fizycznie uniemożliwiała skarżącemu wykonanie obowiązku nałożonego przez organ inną odrębną decyzją, w wyniku czego zostało wszczęte niniejsze postępowanie. W treści odwołania zawarł wniosek, że przedłoży na tę okoliczność stosowne zaświadczenie. W tym miejscu podnieść należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i kompetencji organu drugiej instancji (art. 138 K.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze obowiązane jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a nie ograniczać się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i do oceny argumentów przedstawionych w odwołaniu. Organ odwoławczy przeprowadza postępowanie odwoławcze zgodnie z zasadami rzetelnej procedury, które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis art. 7 K.p.a. nakazuje organom administracji podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta realizowana jest przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe (wyjaśniające), zwłaszcza przez art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Dodać także należy, że z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W konsekwencji realizacji powyższych zasad organ załatwia sprawę w drodze decyzji, przy czym z art. 107 § 3 K.p.a. wynika, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne, obejmujące w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej. Organ odmawiając uznania dowodu za wiarygodny, powinien wykazać, jakie okoliczności przemawiają za taką oceną dowodu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2000 r., III SA 879/00 – LEX nr 47326). Dodatkowo należy podnieść, że przedmiotem oceny mogą być wyłącznie dowody zebrane w trakcie postępowania dowodowego. Powtórnie zaakcentować przyjdzie, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpoznać - podane w odwołaniu - wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (por. wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 – LEX nr 48234; wyrok WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 –LEX nr 166546). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie wskazał w uzasadnieniu, dlaczego nie rozpoznał wniosku dowodowego skarżącego w zakresie fizycznej niemożliwości wypełnienia obowiązku z powodu długotrwałego pobytu w szpitalu. Skarżący zadeklarował przedłożenie zaświadczenia na tę okoliczność. Raz jeszcze podnieść należy, że przyczyny odmowy organu odwoławczego przeprowadzenia dowodu wskazywanego przez stronę powinny być podane w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi zatem naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu, wadliwie organ przyjął jednoznaczne stanowisko w sprawie, że istniały wystarczające fakty istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy, skoro organ odwoławczy nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego jej wyjaśnienia, w ramach postępowania odwoławczego (art. 7, 77 § 1 i art. 136 K.p.a.). Oparcie decyzji na dowodach wskazanych przez organ pierwszej instancji z pominięciem milczeniem okoliczności podnoszonej przez skarżącego w odwołaniu, stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.). Stwierdzić także przyjdzie, że skoro organ nie zawarł w uzasadnieniu przyczyny odmowy przeprowadzenia sugerowanego przez skarżącego dowodu, a zatem organ dopuścił się również naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 29 października 1996 r., SA/Łd 975/95 –LEX nr 28349). W świetle powyższego dodać trzeba, że organ odwoławczy błędnie przyjął, iż nie został naruszony art. 10 § 1 K.p.a. W przedmiotowej sprawie, organ pierwszej instancji nie stworzył stronie, przed wydaniem decyzji, możliwości wypowiedzenia się do zebranego materiału czy też złożenia wyjaśnień i ewentualnych dodatkowych dowodów przed tym organem, zaś zgłoszony w odwołaniu wniosek dowodowy został przemilczany przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego, podnoszona przez niego okoliczność w odwołaniu mogłaby nastąpić przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, gdyby organ dochował regulacji z art. 10 § 1 K.p.a. Dlatego też zarzut skargi w przedmiocie braku zebrania i oceny całości materiału dowodowego przez organ, z pominięciem przy czynnościach procesowych skarżącego, jako osoby najbardziej zainteresowanej obiektywnym rozstrzygnięciem, należy uznać za zasadny. Ponadto, zasadnym staje się podnieść, że rolą organu procesowego jest - po zgromadzeniu dowodów w sprawie - wyrażenie wobec nich swej oceny w uzasadnieniu decyzji. Zaskarżona decyzja nie zawiera omawianej oceny. Organ w rozważaniach przywołał wprawdzie przepisy prawa materialnego, wskazał na decyzję poprzedzającą wszczęcie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia, jednakże zastosowanie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit b Prawa o ruchu drogowym nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami ogólnymi procedury administracyjnej. Wspomnieć można, że organ powinien dodatkowo wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy, oraz przekonać adresata decyzji, iż w obiektywnie ustalonym stanie faktycznym i prawnym jedynie podjęte rozstrzygniecie realizuje wymóg działania na podstawie prawa, w jego granicach oraz zgodnie z celem i funkcją ustawy, w tym przypadku: z Prawem o ruchu drogowym. Zauważyć również trzeba, że organ odwoławczy relacjonując stan faktyczny, nie zwrócił uwagi na prawidłowość wszczęcia postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia, a w szczególności na skuteczność zawiadomienia i umożliwienia stronie czynnego udziału w sprawie, w sytuacji, gdy organ dysponował informacją o przebywaniu strony w Areszcie Śledczym, zaś wszystkie przesyłki kierowane były na adres domowy skarżącego i podejmowane przez inne osoby. Organ nie podjął próby ustalenia w przedmiocie miejsca przebywania strony w dacie wszczęcia postępowania, w niniejszej sprawie. Ustalenia w tej kwestii mogą okazać się istotne w sprawie, bowiem także w skardze skarżący złożył oświadczenie, iż przed wyżej wspomnianym długim pobytem w szpitalu jak i później był "z różnych przyczyn" pozbawiony wolności. W nawiązaniu do powyższego zasygnalizować można, że podstawową zasadą doręczenia stronie pism jest przesłanie ich na adres zamieszkania, ale w sytuacji, gdy strona została aresztowana, przesłanie pisma na adres domowy nie może być skuteczne (por. wyrok WSA z 14 czerwca 2007r., II SA/Wa 575/07 – LEX nr 340007). W świetle przedstawionych wyżej rozważań, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania, wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się przede wszystkim do konieczności przeprowadzenia rzetelnego postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 136 K.p.a., przy uwzględnieniu przepisu art. 7 i art. 77 K.p.a., oraz poddaniu zebranego materiału dowodowego wnikliwej ocenie w oparciu o treść art. 80 K.p.a., poprzez poddanie odpowiedniej weryfikacji twierdzeń skarżącego podnoszonych w odwołaniu. W świetle poczynionych ustaleń w zakresie przebywania strony pod adresem, na który kierowane były pisma, organ oceni skuteczność doręczeń zastępczych w przedmiocie cofnięcia uprawnienia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 tej ustawy. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.