IV SA/Wr 434/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA del. Tomasz Judecki, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2022 r. ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości. UZASADNIENIE W dniu 24 stycznia 2022 r. B. O. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w Miliczu wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką K. B.. Do wniosku strona załączyła m. in. wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia – Śródmieście we Wrocławiu z dnia 13 stycznia 2022 r., zaliczający K. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe (symbol przyczyny niepełnosprawności 05-R) wraz ze wskazaniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz ustalający, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 1 października 2020 r., a niepełnosprawność istnieje od dnia 15 lipca 2014 r. Decyzją z dnia 1 marca 2022 r. nr OPS.ŚR.ŚP/000025/22 Burmistrz Gminy Milicz odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babką, ponieważ w pierwszej kolejności obowiązek alimentacyjny obciąża dzieci babki – syna J. B. i córkę A. B., którzy nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Realizacja obowiązku alimentacyjnego może przybrać formę nie tylko świadczeń osobistych, ale również może mieć wymiar finansowy, tj. finansowanie osoby, która sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyjaśniając że opiekuje się babką całą dobę i inni członkowie rodziny nie pomagają w tej opiece. Syn i córka babki nie mieszkają od wielu lat w M. (zamieszkują w Z. i w Z.), są w starszym wieku, a ciotka opiekuje się swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Dlatego wnioskodawczyni zrezygnowała z pracy, aby opiekować się babką, ponieważ nie jest możliwe wykonywanie pracy w żadnym wymiarze. Decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO 4316/122/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki jest brak osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymowanie się przez te osoby orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Otrzymanie świadczenia przez wnuczkę byłoby możliwe, gdyby dzieci osoby niepełnosprawnej nie były w stanie wypełniać swoich obowiązków alimentacyjnych z uwagi na posiadanie orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Inne przyczyny niesprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, np. wykonywanie pracy, wiek, miejsce zamieszkania nie mogą mieć znaczenia prawnego. Dwoje dzieci osoby wymagającej opieki nie przestawiły orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanych przez uprawnione organy. Na podstawie przedłożonych dowodów i oświadczeń nie można uznać, że stan zdrowia dwójki dzieci osoby wymagającej opieki wyklucza możliwość opiekowania się niepełnosprawną matką. Ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni wyważyć, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie: - art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie, że syn J. B. nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na znaczną odległość jego miejsca zamieszkania od miejsca zamieszkania matki, a córka A. B. również nie może sprawować opieki nad niepełnosprawną matką wskutek obiektywnych i usprawiedliwionych przeszkód, w tym ze względu na konieczność sprawowania opieki nad swoim synem, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co skutkowało wadliwym zastosowaniem art. 17 ust. 1a pkt 2 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, - 17 ust. 1a w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez przyjęcie, że osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki są zdolne do sprawowania opieki, podczas gdy formalnego ograniczenia z art. 17 ust. 1a nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga w rozpatrywanej sprawie nie podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615, dalej u.ś.r.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przy czym stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z powyższych przepisów wynika, że sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia to warunki konieczne do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale nie jedyne. Prawo to może przysługiwać tylko osobie, na której ciąży względem osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ustala przy tym kolejność zobowiązanych. W związku z tym, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności, albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi, lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.). Do unormowań przepisów k.r.o. nawiązuje art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Tym samym, przepisy te w konfrontacji z przepisami ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy jednoznacznie wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 3804/18, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie nie budzi też wątpliwości, że zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności nie jest w stanie, z uwagi na swój stan zdrowia, takiej pomocy świadczyć. Z art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. wyraźnie wynika, że osoba spokrewniona w dalszej kolejności może się ubiegać o świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wykładnia językowa art. 17 ust. 1a pkt 2 i pkt 3 u.ś.r. wskazuje, że ustawodawca uznał za konieczne, aby ocena, czy osoba uprawniona w pierwszej kolejności nie jest w stanie wypełnić we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego z uwagi na stan zdrowia, rozstrzygana była orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Ani organ ani Sąd nie mają bowiem wiadomości specjalnych, które pozwoliłyby w pełni ustalić, że dane schorzenia rzeczywiście uniemożliwiają sprawowanie opieki. Jak ustalono w rozpatrywanej sprawie, syn (63 lata) osoby wymagającej opieki zamieszkuje od ponad 40 lat w Z. (230 km od miejsca zamieszkania matki), jest w wieku przedemerytalnym i z tych względów nie może sprawować opieki nad matką. Nie przedłożono orzeczenia o stopniu niepełnosprawności syna osoby wymagającej opieki. Natomiast córka (60 lat) osoby wymagającej opieki zamieszkuje w Z., jest osobą niepełnosprawna w stopniu umiarkowanym. sprawuje opiekę nad swoim niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem (30 lat) i pobiera świadczenie pielęgnacyjne. Należy zatem zaznaczyć, że skoro w toku postępowania nie przedstawiono orzeczeń o znacznym stopniu niepełnosprawności dwojga dzieci osoby wymagającej opieki, to strona nie wykazała niezdolności dzieci do sprawowania opieki nad matką. Nie wykazała również, aby sytuacja materialna i finansowa syna osoby wymagającej opieki uniemożliwiała mu spełnienie obowiązku alimentacyjnego wobec matki w formie pieniężnej oraz uniemożliwiała mu finansowe wsparcie osoby sprawującej opiekę nad ich matką. Zasadne było odmowne załatwienie wniosku skarżącej jako wnuczki osoby wymagającej opieki o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z treścią art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Należy również zauważyć, że w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjętej w dniu 14 listopada 2022 r. (sygn. akt I OPS 2/22), skład poszerzony stwierdził, że zarówno art. 18, jak i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zobowiązują państwo do zapewnienia rodzinie pomocy i ochrony, nie konkretyzując warunków jej przyznania i pozostawiając tym samym ustawodawcy określenie form i przesłanek jej świadczenia. Zgodnie natomiast z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 71 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Świadczenie pielęgnacyjne jest instrumentem wspierania rodzin będących w trudnej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Przez odesłanie do standardów określanych w ustawie, ustrojodawca w Konstytucji upoważnił ustawodawcę do przyjęcia szczegółowych form i zasad realizowania wskazanych zadań państwa. Ich katalog może być różny, a przyjęte rozwiązania ustawowe zróżnicowane. Wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił zaś katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne to świadczenia rodzinne adresowane do opiekunów, którzy nie podejmują pracy zarobkowej lub rezygnują z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Świadczenia dla opiekunów zostały ukształtowane w sposób, który zapewnia szerokie możliwości roztoczenia opieki nad osobą niepełnosprawną przez członków rodziny, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny. O specjalny zasiłek opiekuńczy, przy spełnieniu przesłanek dochodowych, skutecznie ubiegać się może każda osoba, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje pracy zarobkowej lub rezygnuje z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Natomiast w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego zasady dostępu do niego zostały określone z uwzględnieniem pierwszeństwa dzieci osoby wymagającej opieki, jako zobowiązanego do alimentacji w pierwszej kolejności oraz pierwszeństwa określonego w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane, nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. W konsekwencji zatem Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż w przypadku sprawowania opieki nad osobą mającą dzieci, warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom wymienionym w art. 17 ust. pkt 4 u.ś.r., jest legitymowanie się przez dzieci osoby wymagającej opieki orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.