IV SAB/Wa 193/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Protokolant Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi M. G., I. W. i J. W. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpoznania w terminie miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy wniosku K. W. z dnia 3 czerwca 1996 r. o stwierdzenie, że nieruchomość pod nazwą "D." nr hip. [...] nie podlegała działaniu przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uzupełnionego i zmienionego późniejszymi pismami, będącego przedmiotem postępowania administracyjnego o sygnaturach akt [...], [...], [...],[...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. G., I. W. i J. W. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z dnia 18 września 2009 r. pełnomocnik M. G., I. W. i J. W. wniósł do Sądu skargę na bezczynność Wojewody [...] w wydaniu rozstrzygnięcia po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA 5114/02 uchylającym decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. w przedmiocie orzeczenia czy nieruchomość pn. hip. "D." podlega przepisom dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wskazał, że postępowanie, które jest obecnie prowadzone pod sygnaturą akt [...] (poprzednie sygnatury akt: [...]) zostało wszczęte przed Wojewodą [...] w dniu [...] czerwca 1996 r., a zatem w stadium administracyjnym sprawa toczy się już ponad 11 lat. Podniósł również, że nawet przy założeniu, iż przedmiotowa sprawa należy do szczególnie skomplikowanych, od dnia wydania wyroku Sądu z dnia 1 kwietnia 2004 r. organy administracji już ponad 32-krotnie przekroczyły termin ustawowy na jej załatwienie, przewidziany w art. 35 § 3 kpa. Pełnomocnik skarżących podniósł również, że w dniu 24 marca 2009 r. skarżący wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na bezczynność Wojewody [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył ostateczny termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] nie zastosował się do powołanego rozstrzygnięcia Ministra, zawiadamiając wcześniej skarżących, że nie wyda decyzji w terminie zakreślonym przez organ nadzoru. Mając powyższe na względzie pełnomocnik skarżących wniósł o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 7 dni od dnia doręczenia Wojewodzie [...] wyroku wraz z aktami sprawy oraz zasądzenie od organu solidarnie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż w trakcie prowadzonego postępowania gromadził niezbędny materiał dowodowy do rozpatrzenia sprawy zwracając się m. in. do Urzędu Gminy W., Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnica Map i Dokumentów w N., Archiwum Państwowego Miasta W. Oddział w N., Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnicy Map i Dokumentów Geodezyjnych [...] W., Archiwum Państwowego w P., Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Składnicy Map i Dokumentów w N., Urzędu Rejonowego w W. Oddział Geodezji i Gospodarki Gruntami. Organ stwierdził także, że sprawa parcelacji B. jest sprawą bardzo skomplikowaną między innymi ze względu na obszerny materiał dowodowy. W celu wydania decyzji zgodnej z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego koniecznym jest dokonanie ustaleń w trzech obszarach: - ustalić strony postępowania, - precyzyjnie określić nieruchomości zgodnie z aktualnym stanem ewidencyjnym z podaniem powierzchni nieruchomości i numerów działek ewidencyjnych, które ona obejmuje lub wskazaniem księgi wieczystej, jeżeli nieruchomości ją posiadają, a ponadto należy dokonać analizy tych czynności w odniesieniu do nieruchomości sprzedanych przez T. R. oraz przez jego brata A. R. w okresie od [...] grudnia 1931 r. do [...] lipca 1935 r., kiedy to właścicielem nieruchomości ziemskiej "D." był A. R., - dokonać analizy planów i zbadać przebieg postępowania parcelacyjnego, czy został dokonany zgodnie z rozporządzeniem z dnia 16 lutego 1928 r. Prezydenta Rzeczpospolitej o Prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, w celu ustalenia faktu, czy nieruchomość ziemska "D." została przed dniem 1 września 1939 r. rozparcelowana z przeznaczeniem na działki budowlane i czy utraciła charakter nieruchomości ziemskiej. Wojewoda podkreślił także, że postępowanie mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie jest bardzo utrudnione z uwagi na zaginięcie części tomów księgi wieczystej "D.". Podniósł również, że przy wydawaniu decyzji trzeba dokładnie zbadać, które działki z majątku "D." były sprzedane w okresie od 1939 r. do 1944 r. W trakcie prowadzonego postępowania organ wielokrotnie wzywał pełnomocnika K. W. o uzupełnienie wniosku poprzez nadesłanie tytułu własności nieruchomości ziemskiej "D." według stanu na dzień 1 września 1939 r. oraz na dzień 13 września 1944 r. a także dowodów potwierdzających fakt rozparcelowania majątku tj. dowodów, które pozwalałyby określić, która część dawnego majątku "D." została rozparcelowana zgodnie z art. 57 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o Prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Takie dowody nie zostały jak dotąd przez stronę przedstawione. Wojewoda stwierdził ponadto, że w 1996 r. wnioskodawcy domagali się uznania, że nacjonalizacji nie podlega powierzchnia 164,6 ha nieruchomości "D.", następnie w roku 2006 r. wskazano powierzchnię 178,2492 ha tej nieruchomości, a pismem z dnia 3 grudnia 2008 r. pełnomocnicy spadkobierców po K. W. wnieśli o uznanie, że cała nieruchomość pod nazwą hipoteczną "D." o powierzchni 313,6183 ha nie podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W związku ze zmianą żądania wnioskodawców organ musi uzupełnić materiał dowodowy i przeanalizować wszystkie etapy parcelacji, aby móc stwierdzić, czy parcelacja była rzeczywiście skuteczna dla całego obszaru "D.". Szczegółowo chodzi o ustalenie, czy plany zabudowania dla poszczególnych części B. zostały opracowane na podstawie prawomocnego ogólnego planu zabudowania. W związku z powyższym, ze względu na bardzo rozległy obszar i skomplikowany charakter sprawy niemożliwym jest więc zdaniem organu rozpatrzenie sprawy w ciągu 7 dni, jak wnoszą o to skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 a, a więc m.in. w przypadku bezczynności organu w wydaniu decyzji administracyjnej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w kpa lub w akcie szczególnym terminie, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Skarga na bezczynność w niniejszej sprawie dotyczy niewydania przez Wojewodę [...] decyzji w sprawie dotyczącej orzeczenia czy nieruchomość pn. hip "D." podlegała przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podnieść należy przy tym, że skarga ta została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia służących skarżącym w postępowaniu przed organem administracyjnym, a więc czyni zadość wymaganiom określonym w art. 52 § 1 P.p.s.a. Takim środkiem zaskarżenia, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie jest zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 § 1 kpa). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż skarżący w dniu 24 marca 2009 r. wnieśli do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na bezczynność Wojewody [...], zaś postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister po stwierdzeniu, iż sprawa niniejsza nie została rozstrzygnięta z uwagi na przewlekłość postępowania, wyznaczył Wojewodzie [...] dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2009 r. Wobec powyższego, skoro brak jest przeszkód formalnych do rozpoznania skargi, to przystępując do merytorycznej jej oceny stwierdzić należy, że jest ona uzasadniona. Na wstępie należy wyjaśnić, iż terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określa przepis art. 35 kpa. Z przepisu tego wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym czas załatwienia sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego określony został na nie dłużej niż jeden miesiąc, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. W przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35, organ obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zarówno termin miesięczny i dwumiesięczny dla organu pierwszej instancji, jak i termin miesięczny dla postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 kpa) należy traktować jako terminy maksymalne, a nie podstawowe. Do wskazanych terminów jednakże nie wlicza się okresów opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Należy ponadto wskazać, że o bezczynności organu administracji publicznej możemy mówić wtedy, gdy organ w ustalonym terminie nie wydaje merytorycznego rozstrzygnięcia w stosownej formie, a ponadto, kiedy nie dokonuje czynności, od których zależy merytoryczne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie, z uwagi na dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie kontrolę wcześniej wydanych decyzji, termin załatwienia sprawy należało liczyć od daty zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt IV SA 5114/02, co miało miejsce w dniu 29 listopada 2004 r. Termin do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem poprzednika prawnego skarżących z dnia [...] czerwca 1996 r. upłynął zatem, w myśl postanowień art. 35 kpa najpóźniej w dniu 29 stycznia 2005 r., a zatem prawie 5 lat temu. Niewydanie przez organ rozstrzygnięcia do czasu rozpatrzenia skargi przez Sąd stanowi zatem o rażącym naruszeniu przez organu terminu wynikającego z art. 35 kpa. W ocenie Sądu, argumenty organu przedstawione w odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2009 r., co do przyczyn powstałego niespornie opóźnienia w załatwieniu sprawy, nie mogą zasługiwać na aprobatę. Wyjaśnić należy, że przyczyny zwłoki mogą mieć charakter obiektywny lub powstać z winy organu. Okresy opóźnień powstałe z przyczyn niezależnych od organu, o czym mowa w art. 35 § 5 kpa, spowodowane są działaniem czynników, na które organ nie miał wpływu. Można do nich zaliczyć zarówno działanie sił przyrody, jak i działanie lub zaniechanie innych organów, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Takie okoliczności jednak w niniejszej sprawie nie zaistniały. Wskazywane przez organ argumenty odnoszące się do skomplikowanego charakteru sprawy, dużej liczby toczących się postępowań, konieczności uzupełnienia materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz utrudnień istniejących w uwagi na zaginięcie części tomów księgi wieczystej "D.", nie stanowią w ocenie Sądu obiektywnych przeszkód uzasadniających nieustanne przekraczanie wszystkich dopuszczalnych terminów załatwienia sprawy, w tym wyznaczonego dodatkowo przez organ nadzoru. Z akt administracyjnych sprawy wynika ponadto, że Wojewoda zawiadomił skarżących o przyczynach uchybienia terminu w rozpoznaniu wniosku po raz pierwszy dopiero pismem z dnia [...] listopada 2007 r., a więc ponad 2 lata po upływie ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Do tego zatem czasu organ nie powiadomił skarżących – stosownie do art. 36 kpa – o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy, do czego był zobowiązany, zwłaszcza w przypadku, gdy zwłoka wynikała – jego zdaniem - z przyczyn od niego niezależnych. Zauważyć należy również, że Wojewoda kilkakrotnie wskazywał nowe terminy załatwienia sprawy, jednak nigdy nie zostały one przez organ dotrzymane. Ostatni wyznaczony termin – do dnia [...] listopada 2009 r., również nie został dotrzymany. Z akt administracyjnych sprawy wynika co prawda, że organ podejmuje stosowne czynności zmierzające do pozyskania właściwych dokumentów, ponadto stwierdzić należy, że zebranie materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy jest czasochłonne, to jednak postępowanie to jest w ocenie Sądu z nieuzasadnionych przyczyn bardzo przewlekłe. Może o tym świadczyć choćby fakt, że pierwsza czynność po zwrocie do organu w dniu [...] listopada 2004 r. akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku z dnia 1 kwietnia 2004 r., została podjęta przez organ dopiero w dniu [...] lutego 2005 r., kiedy to organ, w nawiązaniu do złożonego postanowienia o nabyciu spadku po K. W. zwrócił się do pełnomocnika skarżących o udzielenie informacji, czy skarżący podtrzymują przedmiotowy wniosek oraz czy posiadają dowody, iż nieruchomość o pow. 164 ha stanowiła w dniu 1 września 1939 r. i 13 września 1944 r. własność T. R. Zauważyć należy przy tym, że kolejne pismo w sprawie - skierowane do Delegatury Biura Geodezji i Katastru w [...] - organ wystosował dopiero [...] lipca 2006 r., a zatem po upływie ponad 5 miesięcy od pierwszego. Analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi również do wniosku, że podjęte przez organ w okresie prawie pięciu lat czynności, zmierzające do pozyskania dokumentów, niezbędnych do wydania decyzji zgodnej z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ograniczają się w znacznej mierze do korespondencji prowadzonej z pełnomocnikiem skarżących, co również, przy istniejącej możliwości użycia wszelkich dostępnych środków dowodowych przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, świadczy w ocenie Sądu o istnieniu po stronie Wojewody zawinionej opieszałości w przeprowadzaniu określonych czynności z zakresu gromadzenia materiału dowodowego, prowadzącego w rezultacie do niezałatwienia sprawy, a tym samym pozostawania w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.149 oraz art.200 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.