I SA/Bd 741/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Dudra Asesor sądowy Urszula Wiśniewska Protokolant Referent-stażysta Monika Kosteczko-Grajek po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. Z. na postanowienie Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości, 3. zasądza od Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz K. Z. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, prowadzonego w stosunku do U. i K. Ż. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. na podstawie tytułu wykonawczego [...], nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z tym, iż obowiązek przywrócenia budynku mieszkalnego (części przynależnej zobowiązanym – U. i K. ) stanowiącego współwłasność K. i U. Ż. oraz D. i M. K., znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...] w B. nr [...], do stanu poprzedniego, wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...], stał się wymagalny i wobec uchylania się U. i K. Ż. od wykonania obowiązku, po pisemnym upomnieniu z dnia [...], wszczął w stosunku do nich postępowanie egzekucyjne. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, doręczył zobowiązanym w dniu [...] odpis tytułu wykonawczego i postanowienie z dnia [...]. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości [...] Zdaniem organu, wobec faktu, iż nałożona grzywna nie została uiszczona w wymaganym terminie (tj. 14 dni od doręczenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia), zastosowanie miał art. 124 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiący, iż nałożona grzywna w celu przymuszenia, nie uiszczona w terminie, podlega ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych. Organ wyjaśnił, że w związku z powyższym, po pisemnym upomnieniu, wystawił w dniu [...] tytuł wykonawczy i wystąpił z wnioskiem do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wszczęcie egzekucji należności pieniężnej, wynikającej z postanowienia z dnia [...]. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia wierzytelności - nadpłaty w podatku dochodowym od osób fizycznych, powstałej w wyniku złożenia zeznania podatkowego za rok 2005 r. Pismem z dnia 01 czerwca 2007 r. K. Ż. wystąpił z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, informując, iż przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie toczy się postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej złożonej w związku z decyzją Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. W związku z powyższym, stosownie do wymogu art. 23 § 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wystąpił do wierzyciela, czyli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o zajęcie stanowiska w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ zauważył, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OZ 464/07 zostało odrzucone zażalenie K. Ż. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 640/06 o odrzuceniu skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie skargi na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] w przedmiocie odmowy uchylenia jego ostatecznej decyzji z dnia [...] Zdaniem organu, w związku z tym, że obowiązek o charakterze niepieniężnym, wynikający z decyzji z dnia [...] jest nadal wymagalny, grzywna w celu przymuszenia nałożona postanowieniem z dnia [...] nie została dotychczas uiszczona, zobowiązany uchyla się od wykonania rzeczonego obowiązku o charakterze niepieniężnym, od ww. postanowienia skarżący nie złożył zażalenia, brak jest zatem podstaw, które by uzasadniały wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ podzielił w pełni stanowisko organu l instancji. Wskazał, że postanowieniem z dnia 25 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygnaturze akt II SA/Bd 726/05 odrzucił skargę żalącego się na postanowienie o uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Ponadto wskazał na prawomocne postanowienie z dnia 24 maja 2007 roku w sprawie II OZ 464/07 Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powoływał się już w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 16 sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. Organ stwierdził, że obowiązek uiszczenia grzywny istnieje, stał się wymagalny z dniem, gdy nakładające grzywnę postanowienie stało się ostateczne. Na powyższe postanowienie została wniesiona skarga (nazwana przez skarżącego mylnie "zażaleniem") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wnioskiem z dnia [...], uzupełnionym pismem z dnia [...] wystąpił o uchylenie decyzji z dnia [...], nr [...]. Podkreślił, że w związku z nabyciem praw na mocy ww. decyzji możliwe było zastosowanie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym uchylenie decyzji ostatecznej, może nastąpić za zgodą stron, po ich wypowiedzeniu się w sprawie. Zaznaczył, że Państwo K. tego nie uczynili. Brak wypowiedzenia się na temat słusznego interesu społecznego, w ocenie skarżącego, stanowił warunek konieczny, określony w art. 155 k.p.a., umożliwiający uchylenie decyzji. W tym miejscu powołał się na decyzję z dnia [...] W odpowiedzi na skargę Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia [...] zatytułowanym "zażaleniem" skarżący powołał się na art. 270 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mówiący o możliwości wznowienia postępowania sądowego oraz art. 152 ust. 2 nie wskazując jednakże aktu prawnego, z którego miałby pochodzić ten przepis. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. skarżący sprecyzował, że w piśmie z dnia [...] wniósł o zwrot uiszczonego wpisu sądowego. Wyjaśnił również, że w piśmie procesowym z dnia [...], nazwanym "zażaleniem", zamiast przywołanego art.152 ust.2 , powinien być przywołany art.155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. zgodności tego postanowienia z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie któregoś z naruszeń prawa, powodujących wzruszenie zaskarżonego postanowienia. W myśl art.135 tej ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z niespornych okoliczności faktycznych wynika, że pismem z dnia [...] skarżący zwrócił się do Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. o wstrzymanie się od egzekucji, ponieważ trwa postępowanie przed NSA w Warszawie. W związku z tym organ egzekucyjny wystosował do wierzyciela - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. pismo o zajęcie w sprawie stanowiska. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z zawartym w tym postanowieniu pouczeniem skarżący wniósł na nie zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W dniu [...] Dyrektor Izby Skarbowej w B. wydał postanowienie, w którym odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Skargę do Sądu strona wniosła na postanowienie z dnia [...] Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. W pierwszej kolejności Sąd zbadał poprawność wystawionego tytułu wykonawczego. Należy zauważyć, że wskazanym wyżej postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w T. nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...], nr [...]. Również na ten tytuł wykonawczy powołuje się Dyrektor Izby Skarbowej w postanowieniu z dnia [...] odmawiającego wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Tymczasem znajdujący się w aktach sprawy tytuł wykonawczy ([...] akt administracyjnych) został wystawiony wprawdzie w dniu [...], lecz nosi numer [...] (poz. [...] tytuły wykonawczego). Organ administracyjny w żaden sposób nie wyjaśnił, czy w sprawie zostały wystawione dwa tytuły wykonawcze, czy też jeden, któremu nadano (bez wskazania uzasadnionych powodów) dwa różne numery. Stwierdzeniem, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania jest klauzula organu egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 1997 r., III SA 984/96). Obowiązek zamieszczenia takiej klauzuli wynika z art.27 §1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Znajdujący się w aktach tytuł nie zawiera takiej klauzuli. Wprawdzie jest to kserokopia tytułu wykonawczego i nie jest wykluczone, że oryginał może taką klauzulę zawierać, jednakże brak jest na ten temat jakiejkolwiek informacji, a w akta sprawy nie zamieszczono oryginału tytułu wykonawczego (czy jego uwierzytelnionej kserokopii). Należy podkreślić, że tytuł wykonawczy powinien zawierać wszystkie elementy wskazane w art.27 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2004, s. 95-96). Brak chociażby jednego z tych elementów, powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 1998 r., SA/Sz 1477/97). Tytuł wykonawczy nr 2/06 nie spełnia wszystkich wymagań określonych w art. 27 §1 powyższej ustawy. Brak jest również dowodu doręczenia (potwierdzenia odbioru) skarżącemu tytułu wykonawczego. Wprawdzie, np. z postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w T. z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego wynika, że tytuł wykonawczy został doręczony w dniu 20 czerwca 2006 r., jednakże informacja ta dotyczy tytułu o numerze [...]. Kwestia ta ma istotne znaczenie, ponieważ wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art.26 §5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Niezależnie od powyższego Sąd stwierdza, że postanowienie z dnia [...] Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., także z innych względów zostało wydane z naruszeniem prawa. Art. 23 §7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że dyrektor izby skarbowej może wstrzymać czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne dotyczące innych należności pieniężnych niż pozostających we właściwości urzędów skarbowych wyłącznie za zgodą wierzyciela. Przepis ten powołał w podstawie prawnej wydanego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Podstawowy problem jaki wynika z powyższej regulacji – niedostrzeżony przez organ odwoławczy - dotyczy kwestii, czy od wydanego w oparciu o powyższy przepis postanowienia przysługuje zażalenie. Należy podkreślić, że zgodnie z art.17 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zażalenie na postanowienie przysługuje, jeżeli ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu egzekucyjnego w terminie 7 dni od doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Wprawdzie art.23 §8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje możliwość wniesienia zażalenia, ale na postanowienie dyrektora izby skarbowej w sprawie wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wydając postanowienie z dnia [...] Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przywołał m.in. art. 34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten stanowi, że na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie. Zażalenie na postanowienie w sprawie zarzutów podlega rozpatrzeniu w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odwoławczemu. W przedmiotowej sprawie nie mamy jednak do czynienia z trybem właściwym dla rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, lecz z trybem przewidzianym dla wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Tych dwu trybów nie można ze sobą mieszać. Reasumując – żaden przepis ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Możliwości wniesienia takiego zażalenia nie przewiduje także kodeks postępowania administracyjnego. W konsekwencji na powyższe zażalenie nie przysługuje zażalenie. Podobny pogląd jest prezentowany w piśmiennictwie (por. D. Jankowiak, Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz, Wrocław 2005, s. 234). Oznacza to, że postanowienie z dnia 16 sierpnia 2007 r. wydane przez Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego było niezaskarżalne. Samo pouczenie zobowiązanego w postanowieniu organu I instancji o możliwości jego zaskarżenia nie tworzy takiego uprawnienia, skoro brak jest normy prawa pozytywnego, która dopuszczałaby możliwość wniesienia zażalenia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r., I SA/Gd 170/00; wyrok NSA z dnia 19 marca 1998 r., IV 881/96). Jeżeli zatem wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji było niedopuszczalne, brak było podstaw prawnych do wydania - w oparciu o m.in. art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. i art.34 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - przez Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Wobec zajętego przez Sąd stanowiska podniesione w skardze zarzuty nie wymagają szczegółowego rozpatrzenia. Zresztą wykraczają one poza granice rozpoznawanej sprawy, bowiem dotyczą decyzji z dnia 7 lutego 2005 r. nakazującej U. i K. przywrócić budynek mieszkalny do stanu poprzedniego. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art.135 i art.145§1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz.1270) Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiające zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Sąd wyeliminował również z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...]Dyrektora Izby Skarbowej w B., w którym odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego, ponieważ zostało ono wydane w oparciu o powyższe postanowienie Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego. Na podstawie art.152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd określił, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy. D. Dudra L. Kleczkowski U. Wiśniewska