II SAB/Op 78/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia odrzucić skargę. UZASADNIENIE R. K. (zwany dalej także: "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] w N. – R. S. (zwanego dalej: "Administratorem"), polegającą na braku odpowiedzi na wniosek skarżącego z 9 lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii faktur z potwierdzeniem wpłat. Skarżący podniósł, że podane dokumenty udostępnione zostały do wglądu w siedzibie Administracji, stąd skarżący posiada podejrzenie, że opisane środki zostały spożytkowane z naruszeniem przepisów prawa. Z pisma z 9 lutego 2022 r. wynika, że skarżący domagał się m.in. doręczenia dokumentów i faktur (i poleceń przelewów tych faktur), dotyczących naprawy dachu 14 i 30 września 2020 r., a także uchwał nadzwyczajnych nr 2,3,4 i 5. Na powyższe pismo została udzielona odpowiedź przez Administratora pismem z 11 marca 2022 r., w którym poinformowano skarżącego, że żądane dokumenty są dostępne do wzglądu w biurze administracji. Ponadto wskazano, że we Wspólnocie nie były podejmowane nadzwyczajne uchwały, a o treści podejmowanych uchwał w drodze indywidualnego zbierania głosów wszyscy właściciele lokali zostali powiadomieni. W odpowiedzi na skargę, Administrator wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko podniósł, że nie wchodzi on w skład Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, a jedynie wykonuje zadania Administratora Wspólnoty na podstawie umowy zawartej z tą Wspólnotą. Natomiast zgodnie z przepisami ustawy o własności lokali, wszystkie sprawy członków Wspólnoty są załatwiane w oparciu o przepisy tejże ustawy. Dodatkowo wskazał, że w sprawach załatwiania spraw w stosunku do swoich członków, wspólnoty mieszkaniowe nie stosują przepisów K.p.a., czynności zwykłego zarządu podejmuje samodzielnie zarząd na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali, natomiast dla spraw przekraczających zwykły zarząd potrzebna jest uchwała właścicieli lokali podjęta na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali. Administrator zwrócił także uwagę, że wspólnoty mieszkaniowe nie są organami administracji publicznej i nie wykonują zadań powierzonych im przez władze publiczne. Z podanych przyczyn, przedmiot skargi nie mieści w zakresie działania sądów administracyjnych. Sprawa dotyczy bowiem wykonywania kontroli działalności zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej przez właściciela lokalu w trybie art. 29 ust. 3 ustawy o własności lokali, a w takim przypadku służy prawo dochodzenia swoich praw przed sądem powszechnym, a nie sądem administracyjnym. Na poparcie swojej argumentacji Administrator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Niezależnie od powyższego Administrator wskazał także, że udostępnił skarżącemu żądane przez niego dokumenty do wglądu w siedzibie swojego przedsiębiorstwa, z których skarżący mógł sporządził fotokopie, wobec czego - w ocenie Administratora - skarga jest niedopuszczalna i niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) - dalej zwanej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 P.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się zatem kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracją z art. 3 P.p.s.a., a także kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz w określonym terminie. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania np. decyzji lub innego aktu administracyjnego albo podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Dla uznania bezczynności prowadzenia postępowania przez organ konieczne jest więc ustalenie, że organ administracyjny był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji, aktu lub podjęcia czynności i mimo to nie podejmuje w terminie działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi lub odmawia ich podjęcia. Zaskarżenie bezczynności jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z form działania organów administracji określonych w 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. i podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność kontroli takiej również nie może być poddana i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Analizując kwestię właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, powtórzyć przyjdzie, że skarżący objął skargą bezczynność Administratora Wspólnoty Mieszkaniowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej dokumentów (faktur) z remontu dachu. Sąd podziela pogląd zaprezentowany przez Administratora, że przedmiot skargi nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem w istocie dotyczy braku udzielenia informacji o działalności wspólnoty mieszkaniowej oraz odnosi się do relacji wewnątrz tej Wspólnoty. Materialno-prawne uregulowania dotyczące wspólnot mieszkaniowych zostały zawarte w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048) - zwanej dalej: "ustawą" i w świetle art. 6 tejże ustawy, wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Jak podkreśla się w orzecznictwie, wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa cywilnego – tzw. ułomną osobą prawną, o której mowa w art. 331 K.c. Wspólnota mieszkaniowa, działając w ramach przyznanej jej zdolności prawnej, może nabywać prawa i obowiązki do własnego majątku, pozywać i być pozywana. Oznacza to, że może być ona podmiotem praw i obowiązków w obrębie stosunków cywilnoprawnych, jednakże tylko w granicach praw i obowiązków związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną (por. wyrok Sądu Najwyższego z 11 maja 2016 r., sygn. akt I CSK 415/15, LEX nr 2066982, wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z 21 marca 2018 r., sygn. akt I ACa 986/17, LEX nr 2564250 oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 8 listopada 2016 r., sygn. akt I ACa 498/16, LEX nr 2515996). Uzasadniając ten pogląd, trafnie podnosi się, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem prawa prywatnego i w swoim działaniu kieruje się regulacjami właściwymi temu prawu. W skład wspólnoty mieszkaniowej mogą wchodzić także lokale będące własnością jednostek samorządu terytorialnego bądź podmiotów, w których jednostki te mają pozycje dominującą, jednak okoliczność ta nie powoduje, że zmianie ulega charakter prawny wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnota mieszkaniowa w żaden sposób nie jest związana z funkcjonowaniem władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Mienie wspólnoty nie jest mieniem państwowym, ani mieniem komunalnym, czy też majątkiem instytucji publicznoprawnej. Wspólnota nie dysponuje więc majątkiem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy, a zarządzanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych - co należy podkreślić - nie wchodzi w zakres zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 781/17; wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (dalej zwanych w skrócie: "WSA"): w Opolu z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 26/19; w Gliwicach z 22 listopada 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 194/18; w Gorzowie Wlkp. z 22 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Go 162/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym, że wspólnota mieszkaniowa sprawując zarząd nieruchomością wspólną nie dysponuje majątkiem publicznym, to również nie reprezentuje osób, które takim majątkiem dysponują, gdyż nabywa ona prawa i zaciąga zobowiązania we własnym imieniu i na własną rzecz (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 17/13 oraz postanowienie WSA w Gliwicach z 18 marca 2013 r., sygn. akt IV SAB/Gl 7/13 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec tego, nie jest zobowiązana w świetle regulacji art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902), do udzielania informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawa obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są bowiem władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z późn. zm.) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Z kolei w świetle art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Ponadto według art. 27 tej ustawy, każdy właściciel lokalu ma prawo i obowiązek współdziałania w zarządzie nieruchomością wspólną, a na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy, prawo kontroli działalności zarządu służy każdemu właścicielowi lokalu. Udostępnianie członkom wspólnoty mieszkaniowej informacji dotyczących wykonywania zadań przez zarządcę, odbywa się jednak w innym trybie niż na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Reasumując powyższe zauważyć trzeba, że skarżącemu - będącemu członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, przysługuje odrębny tryb pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu tejże Wspólnoty. Z przywołanego wyżej art. 29 ust. 3 ustawy o własności lokali, wynika bowiem prawo kontroli działalności Zarządu przez każdego właściciela (w tym skarżącego jako członka Wspólnoty). W ramach tej kontroli mieszczą się zaś uprawnienia nie polegające tylko na czynnościach związanych z uczestnictwem w zgromadzeniach członków wspólnoty, czy zapoznawaniem się z rocznym sprawozdaniem zarządu. Właściciel lokalu może bowiem również z własnej inicjatywy żądać udostępnienia mu interesujących go informacji i dokumentów. Powstające jednak na tym tle spory podlegają kognicji sądów powszechnych, a nie administracyjnych, które nie są właściwe w sprawach z zakresu prawa rzeczowego, stosunków własnościowych, czy szerzej, funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych jako podmiotów prawa cywilnego (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z 2 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Wr 240/21, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych powodów Sąd uznał, że wniesiona przez R. K. skarga nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Z tych względów, Sąd orzekł o jej odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., o czym orzekł jak w sentencji postanowienia.