VIII SA/Wa 783/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi T. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2017 roku, poz. 1257 ze zm. dalej jako k.p.a.), na posiedzeniu niejawnym, po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] w sprawie przyznania T. J. zasiłku dla opiekuna bezterminowo w wysokości [...] zł miesięcznie, począwszy od [...] listopada 2015 roku w związku z opieką nad matką J. D. – orzekło o stwierdzeniu nieważności wyżej powołanej decyzji. Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna. Wyżej opisaną decyzją przyznano T. J. zasiłek dla opiekuna w wysokości [...] zł miesięcznie, od [...] listopada 2015 roku, w związku z opieką nad matką J. D.. W dniu [...] sierpnia 2018 roku organ, który wydał decyzję zwrócił się o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Organ informował, że T. J. od [...] maja 2012 roku do [...] października 2015 roku pobierała świadczenie pielęgnacyjne (po zmianach przepisów zasiłek dla opiekuna), z tytułu sprawowanej opieki nad ojcem R. D., który zmarł [...] października 2015 roku. Następnie organ rozpoznał wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z tytułu sprawowanej opieki nad matką J. D., przyznając skarżącej takie świadczenie w wysokości [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, iż w istniejącym stanie faktycznym doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Warunki nabywania prawa do zasiłku dla opiekuna określone zostały w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (DZ.U z 2014 roku, poz. 567 dalej jako ustawa). Zgodnie z art. 2 ust.1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ.U poz. 1548 oraz z 2013 roku, poz. 1557), z dniem 1 lipca 2013 roku. Przepis art. 2 ust.2 ustawy wskazuje, że zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 roku. W rozpoznawanej sprawie T. J. była uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego na ojca R.D. i tylko ta decyzja wygasła z mocy prawa i skarżąca mogła być uprawniona do zasiłku dla opiekuna tylko w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, do czasu jego śmierci. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy [...] nie był uprawniony do wydania decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad matką przez T. J.. Mając na względzie powyższe okoliczności SKO w [...] uznało, że w badanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym decyzję z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] należało wyeliminować z obrotu prawnego. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła T.J.. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że w sytuacji gdy wniosek o przyznanie świadczenia był nieprawidłowo sformułowany, to do obowiązków organu należało poinformować stronę o konieczności modyfikacji wniosku. Wskazywała, że organy są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy winny czuwać na tym aby strony lub inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu udzielają im niezbędnych wskazówek i wyjaśnień. W tej sytuacji obowiązkiem organu było pouczenie strony o konieczności wystąpienia z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał tego obowiązku. W ocenie skarżącej należy zauważyć, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc czyli od dnia jej wydania. Skarżącej grożą konsekwencje skutkujące obowiązkiem zwrotu wypłaconego zasiłku dla opiekuna. Nie doszłoby do takiej sytuacji gdyby organ pierwszej instancji zmienił swoją decyzję. Skarżąca wskazywała, iż nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji błędnych decyzji urzędników. Podnosiła, że spełniła kryteria do świadczenia ponieważ opiekowała się schorowanymi rodzicami, a po śmierci ojca matką i z tego powodu nie mogła podjąć zatrudnienia, spełniała kryteria dochodowe. Wypłacone środki wykorzystała na podstawowe potrzeby życiowe. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, sygn. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, sygn. akt II OSK 2344/11). Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 k.p.a. następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Koncepcję wadliwości decyzji administracyjnej wyprowadza się przy uwzględnieniu dwu podstawowych wartości: praworządnego działania administracji publicznej( art. 7 i art.2 Konstytucji RP z 1997 roku, DZ.U nr 78, poz. 483 ze zm.) i ochrony praw nabytych na podstawie działania administracji publicznej. Te konkurujące ze sobą dwie przeciwstawne wartości są podstawą wypracowania wad decyzji uwzględniający rodzaj naruszonego prawa i ciężar wady. Założenie ciężaru wady jako podstawa wadliwości decyzji administracyjnej jest niezależne od rodzaju naruszenia przepisu (pkt I, II i IV uzasadnienia uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 roku, sygn. akt I OPS 2/12). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa i z taką sytuacją mieliśmy w niniejszej sprawie (wyroki NSA z dnia 9.02.2005 r, sygn. akt II OSK 1134/04, z dnia 30.09.2010 r. sygn. akt II OSK 1111/06). Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż organ administracji publicznej biorąc za podstawę przepisy ustawy przyznał decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku T. J. zasiłek dla opiekuna w związku opieką nad niepełnosprawna matką J. D.. Trafnie zauważył organ, iż ten rodzaj świadczenia, na podstawie art. 2 ust.1 ustawy przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (DZ.U poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 roku. Nowy wniosek o świadczenie skarżąca złożyła w dniu [...] listopada 2015 roku, w związku z opieką nad niepełnosprawną matką i w takiej sytuacji zastosowanie w sprawie miały przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (DZ.U z 2017 roku, poz. 1952). Na podstawie wyżej powołanej ustawy skarżąca w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w związku z rezygnacją z zatrudnienia mogła ubiegać się o specjalny zasiłek opiekuńczy. W sytuacji gdy skarżącej przyznano prawo do zasiłku dla opiekuna na podstawie ustawy, która w przedmiotowym stanie faktycznym nie powinna zostać zastosowana należało uznać, iż doszło do rażącego naruszenia prawa – art. 2 ust.1 ustawy. W sytuacji gdy organ stwierdza, iż w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa winien ją wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. Fakt, iż skarżąca nie przyczyniała się do zaistniałej wadliwości nie ma dla sprawy zasadniczego znaczenia. Obiektywnie w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja prawna dotknięta wadą nieważności i winna być z obrotu prawnego usunięta. Odnośnie niezastosowania przepisu art. 155 k.p.a., to należy zauważyć, iż decyzja weryfikowana w trybie art. 155 k.p.a. może być zgodna z prawem lub dotknięta wadami niekwalifikowanymi, takimi które nie dają podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a) prowadzi do niedopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji w tym trybie. W sytuacji gdy istniały podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 k.p.a. przepis art. 155 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Przepis art. 31 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ wyżej powołany przepis nie reguluje szczegółowo trybu postępowania, a zatem koniecznym jest związanie go z trybami przewidzianymi w kodeksie postepowania administracyjnego mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji wydanej z naruszeniem prawa. Omawiany przepis nie może być traktowany jako instytucja nadzwyczajna, oderwana od istniejącego systemu prawa procesowego. Nadto należy zauważyć, iż przepis ten odnosi się do sytuacji odmowy przyznania świadczenia należnego lub błędnego ustalenia ich wysokości. W niniejszym przypadku zachodziła sytuacja odwrotna świadczenie – zasiłek dla opiekuna nie powinien być przyznany na podstawie przepisów ustawy. Z tych względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.