II SA/Bd 837/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr.) Protokolant Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2008r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2008r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] (oznaczonej także jako nr [...]) Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], którą organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku A. N. oraz skarżącej E. B., odmówił częściowego umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Decyzję tą poprzedziło następujące postępowanie: Na podstawie umowy z dnia [...] października 2006 r. zawartej z Powiatowym Urzędem Pracy we W. bezrobotny W. M. otrzymał jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej w kwocie [...] zł. Jednym z warunków umowy było prowadzenie planowanej działalności gospodarczej przez okres nie krótszy niż 12 miesięcy, pod rygorem żądania zwrotu przyznanych środków (§ 5 ust. 1 pkt 2 umowy). Zabezpieczeniem zwrotu przyznanych środków było poręczenie dwóch osób: A. N. i skarżącej E. B. Pożyczkobiorca W. M. zmarł w dniu [...] marca 2007 r. Pismem z dnia [...] maja 2007 r. Powiatowy Urząd Pracy we W. powiadomił poręczycielki, że w związku ze śmiercią pożyczkobiorcy zasadne staje się dochodzenie dłużnej kwoty do poręczycieli, którzy poręczyli za wykonanie zobowiązania w całości. Małżonka zamarłego pożyczkobiorcy A. K. – M. zaproponowała Powiatowemu Urzędowi Pracy we W. przejęcie zobowiązania. Urząd powiadomił ją o braku możliwości uwzględnienia jej wniosku. O fakcie tym powiadomiono także poręczycielki. W dniu [,...] lipca 2007 r. poręczycielki wniosły do Powiatowego Urzędu Pracy pismo z prośbą o przychylenie się do wniosku żony zmarłego pożyczkobiorcy. Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy pismem z dnia [...] lipca 2007 r. ustosunkowała się do wniosku poręczycieli, jednocześnie informując, że w zakresie umorzenia należności zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Jednocześnie do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie we W. została skierowana prośba o przeprowadzenie stosownych wywiadów. W dniu [...] września 2007 r. Powiatowa Rada Zatrudnienia negatywnie zaopiniowała wniosek o umorzeniu połowy należności z tytułu zwrotu środków na podjęcie działalności gospodarczej przyznanych W.M. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Starosta W.i, w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, odmówił częściowego umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ wskazał, iż wobec śmierci Waldemara Marata, wbrew postanowieniom umowy z [...] października 2006 r. planowana przez niego działalność gospodarcza nie była prowadzona przez wymagany okres [...] miesięcy. W oparciu zaś o ustaloną sytuację materialno – bytową poręczycielek organ doszedł do wniosku, że dochodzenie należności nie mogłoby pozbawić poręczycielek albo osób pozostających na ich utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Nie zachodzi także uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się należności przewyższającej wydatki egzekucyjne. Wobec tego nie zachodzi żadna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001; ze zm.; zwanej dalej "ustawą o promocji zatrudnienia"), pozwalająca na częściowe umorzenie należności. W wyniku odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]/ 2007 (oznaczoną także jako [...]) uchylił decyzję S. z dnia [...] października 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewoda zwrócił uwagę, iż określający przesłankę umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia nawiązuje do pozostawionego przez zmarłego majątku. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji odniósł się w rozpatrywanej sprawie do tego zagadnienia. E. B. zaskarżyła decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Przed orzeczeniem Sądu, prowadząc dalsze postępowanie Starosta W. wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił częściowego umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej. Organ I instancji ustalił, że działalność gospodarcza, którą W. M. podjął po otrzymaniu środków z Powiatowego Urzędu Pracy, po jego śmierci jest nadal prowadzona przez jego małżonkę A. K. – M.. W działalności tej wykorzystywany jest sprzęt zakupiony w ramach przyznanych środków tj.: 2 lodówki, zamrażarka, maszynka do mielenia mięsa, mikrofalówka, piec do wypieku pizzy, meble kuchenne, płyta grillowa, maszyna obrotowa do kebabu. Innego majątku W. M. nie pozostawił. A. K. – M. oświadczyła, że przed wyłączeniem wspólności ustawowej nie posiadała z mężem majątku wspólnego, a przed rozpoczęciem działalności gospodarczej mąż był osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, od 15 lat nieaktywną zawodową i pozostawał wyłącznie na jej utrzymaniu. Z tego względu nie podjęła czynności w zakresie postępowania spadkowego. Wobec takich ustaleń Starosta uznał, że po zmarłym W. M. pozostał majątek w postaci sprzętu zakupionego ze środków uzyskanych z Powiatowego Urzędu Pracy, z których można dochodzić należności. W konsekwencji nie zachodzi przesłanka umorzenia należności określona w art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. W czasie kiedy toczyło się postępowanie odwoławcze w związku z wniesionym przez E. B. odwołaniem od decyzji Starosty z [...] stycznia 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r.(sygn. akt II SA/Bd 47/08) oddalił skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że dochodzenie zwrotu roszczeń z tytułu zawartej umowy, w tym umowy poręczenia, następuje w drodze postępowania cywilnego. Sprawa umorzenia pożyczki jest uregulowana przez normy prawa administracyjnego i tym samym sprawa wywołana wnioskiem poręczycieli może być zakończona w formie procesowej. Odroczenie terminu płatności, rozłożenie na raty lub umorzenia należności dokonuje się w drodze postępowania administracyjnego. Rozważając czy wniesiona sprawa ma charakter sprawy administracyjnej, Sąd zwrócił uwagę na wątpliwości wynikające z faktu, że organ dotychczas nie wzywał poręczycielek do zwrotu pożyczki pobranej przez osobę, w stosunku do której poręczały. Wniosek poręczycielek o umorzenie połowy należności ma w takiej sytuacji charakter "prewencyjny". Wobec tego Sąd uznał, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest żądanie umorzenia należności "w ogóle". Przywołując treść zastosowanego przez Wojewodę art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia Sąd zauważył, iż przepis ten jednoznacznie wskazuje, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy osoba zmarła nie pozostawiła jakiegoś majątku, z którego można dochodzić należności. W zaskarżonej decyzji Wojewoda Kujawsko - Pomorski trafnie zaznaczył, że organ I instancji w rozpatrywanej sprawie nie odniósł się do tego zagadnienia. Wymaga to przeprowadzenia postępowania w znacznej części i dlatego zastosowanie w tej sprawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. (uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) jest w pełni uzasadnione. Po zapoznaniu się z wyrokiem Sądu, Wojewoda w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2008 r., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne Starosty, iż po zmarłym W. M. pozostał majątek w postaci sprzętu zakupionego ze środków Powiatowego Urzędu Pracy, z którego można dochodzić należności. Tym samym brak przesłanek wskazanych w art. 76 ust. 7 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Organ podkreślił przy tym, że decyzja podejmowana w oparciu o art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia jest decyzją uznaniową. Organ I instancji, wydając zaskarżoną decyzję poprzedził ją rzetelnym postępowaniem dowodowym, poprawną oceną zgromadzonych dowodów oraz wyjaśnieniem powodów podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym działał w granicach uznania administracyjnego, W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2008 r. E. B. wniosła o jej uchylenie. Skarżąca podkreśliła, że W. M. zgodnie z wymogami ustawowymi rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej i na ten cel wydatkował przyznane mu środki, co potwierdzili w protokole przedstawiciele Powiatowego Urzędu Pracy, którzy przeprowadzili kontrolę wydatkowanych środków. Po jego śmierci działalność gospodarcza jest nadal kontynuowana przez jego żonę A. K. – M. Według skarżącej ani przepisy ustawy o promocji zatrudnienia, ani też umowa o przyznaniu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej nie stanowią o obowiązku zwrotu owych środków w przypadku zgonu osoby zobowiązanej. W tym zakresie istnieje luka prawna – Powiatowy Urząd Pracy nie zabezpieczył swoich praw na okoliczność śmierci strony, która otrzymała środki na prowadzenie działalności gospodarczej. Ponadto zgon – zdarzenie losowe, na które osoba podejmująca się prowadzenia działalności gospodarczej nie ma wpływu – stanowiłby uzasadnioną przyczynę zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez wymagany okres 12 miesięcy, nie z winy zobowiązanego do jej prowadzenia. Nie można wykluczyć, że gdyby W. M. żył, prowadziłby działalność gospodarczą przez wymagany okres 12 miesięcy. Skarżąca podkreśliła, że rozpoczęta przez niego działalność gospodarcza jest w sposób nieprzerwany kontynuowana. Skarżąca zwróciła także uwagę, iż organ ustalił, że W. M. nie pozostawił majątku. Uznał natomiast, że majątkiem tym jest sprzęt zakupiony za kwotę wcześniej przyznanych środków. Sprzęt ten jest nadal wykorzystywany przez małżonkę zmarłego przy prowadzeniu działalności gospodarczej rozpoczętej przez W. M. Skarżąca zarzuciła błędne przyjęcie przez Wojewodę, że decyzja organu I instancji ma charakter uznaniowy pomimo, iż cztery samodzielne przesłanki umorzenia należności wynikają wprost z ustawy i mają one charakter ustawowego, z mocy samego prawa, przywileju zarówno dla dłużnika jak i jego spadkobierców. Skarżąca podkreśliła również, że małżonka zmarłego A. K. – M. przyjęła wprost spadek po zmarłym, a tym samym odziedziczyła wszystkie prawa i obowiązki zmarłego, w tym także obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej. Z tego obowiązku się wywiązuje, prowadząc działalność przy pomocy narzędzi pracy zakupionych przez zmarłego. Osiągnięty został zatem cel w postaci tworzenia rynku dla bezrobotnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Błędne jest mniemanie skarżącej, że samo spełnienie przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 – 4 ustawy o promocji zatrudnienia zobowiązuje organ do umorzenia należności z tytułu zwrotu jednorazowo przyznanych środków. Zaistnienie jednej z czterech przesłanek opisanych w pkt 1 – 4 ustępu 7 artykułu 76 powoduje, że - jak wskazuje na wstępie cytowany art. 76 ust. 7 – "starosta może" umorzyć należności a nie – że starosta umarza (tj "musi" umorzyć) należności. Użycie przez ustawodawcę słowa "może" oznacza, jak słusznie zauważył to Wojewoda, że mamy do czynienia z tzw. decyzja uznaniową. Istota takiego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet w przypadku, jeżeli dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Owa zapewniona przez ustawodawcę swoboda wyboru w konsekwencji powoduje, że kontrolujący działalność organu sąd administracyjny nie może zakwestionować zasadności dokonanego przez organ rozstrzygnięcia. Sąd jest jedynie władny skontrolować, czy rzeczywiście zaistniała sytuacja, iż organ może dokonać swobodnego wyboru oraz czy dokonując wyboru nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, dopuszczając się dowolności wyboru, tj. dokonując wyboru bez poprzedniego rzetelnego zbadania stanu faktycznego, wysłuchania argumentów stron i w żaden logiczny sposób nie uzasadniając, dlaczego skorzystał z tej a nie innej możliwości rozstrzygnięcia. Niezasadnie są argumenty skarżącej dotyczące wykonania obowiązków wynikłych z umowy o przyznanie środków (w postaci pieniężnej) na podjęcie działalności gospodarczej po śmierci W. M.. W tym względzie z jednej strony skarżąca podnosi, że umowa nie przewidywała takiej okoliczności jak śmierć bezrobotnego i wywodzi z tego, że nie istnieje obowiązek zwrotu przyznanych środków, pomimo że zmarły prowadził działalność gospodarczą w okresie krótszym niż 12 miesięcy. Z drugiej zaś strony podnosi, że wskutek śmierci W. M., w ramach spadkobrania jego żona przyjęła na siebie obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej, z którego to obowiązku się wywiązuje. Należy w tym miejscu zauważyć, że zgodnie z art. 922 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks Cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93; z późn. zm.; zwanej "k.c.") prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na jedną lub kilka osób stosownie do przepisów księgi czwartej k.c., natomiast stosownie do art. 922 § 2 k.c. nie należą do spadku prawa i obowiązki zmarłego ściśle związane z jego osobą. Obowiązek zwrotu kwoty pieniężnej jest niewątpliwie obowiązkiem o charakterze majątkowym, natomiast obowiązek prowadzenia działalności gospodarczej był ściśle związany z osobistą sytuacją zmarłego tj. faktem, iż był on osobą bezrobotną. Ponadto jeżeli by uznać, że obowiązek zwrotu przyznanych środków wygasł, to wniosek skarżącej o umorzenie należności jest bezprzedmiotowy. Pomimo niezasadności powyższych zarzutów, należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie, tak jak wskazał tutejszy Sąd w ww. wyroku z dnia 12 marca 2008 r., w pierwszej kolejności należało ustalić, czy zmarły W. M. nie pozostawił jakiegoś majątku. Stosownie bowiem do treści art. 76 ust. 7 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia organ może umorzyć należności dopiero wówczas, kiedy stwierdzi, że osoba która otrzymała jednorazowo środki zmarła nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności. Samo istnienie majątku spadkowego, z którego możliwe jest dochodzenie należności wyklucza zatem w ogóle możliwość umorzenia. Dopiero jeżeli takowego majątku brak, organ może przejść do następnego etapu tj. rozważyć umorzenie, przy czym czyni to na zasadzie uznania administracyjnego tzn. zarówno może umorzyć należność jak też może odmówić umorzenia. W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu organy już na pierwszym ze wskazanych etapów postępowania, tj. przy badaniu samego istnienia majątku dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy obu instancji ustaliły, iż po W. M. pozostał majątek w postaci konkretnych rzeczy tj. 2 lodówek, zamrażarki, maszynki do mielenia mięsa, mikrofalówki, pieca do wypieku pizzy, mebli kuchennych, płyty grillowej i maszyny obrotowej do kebabu. Ustalenia tego dokonały w oparciu o zeznania świadka A. K. – M. z dnia [..] grudnia 2007 r. Jednakże jak wynika z treści protokołu przesłuchania, świadek nie opisała konkretnie sprzętu zakupionego za środki przyznane zmarłemu. Stwierdziła jedynie, że "sprzęt zakupiony w ramach przyznanych środków jest wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej". W aktach sprawy nie ma żadnego innego dowodu stwierdzającego, iż owym sprzętem jest sprzęt opisany w decyzjach organów, a ponadto, że pozostawał on własnością zmarłego i jako taki stanowi obecnie część majątku spadkowego. Co więcej świadek jednocześnie zeznała, że zmarły "nie pozostawił po sobie majątku w postaci ruchomości, nieruchomości, środków finansowych na rachunku bankowym, papierów wartościowych". Jeżeli zmarły nie pozostawił po sobie żadnego majątku ruchomego, to oznacza, że nie pozostawił po sobie także opisanego przez organy sprzętu, będącego rzeczami ruchomymi. Albo zatem zeznania są sprzeczne tj. świadek błędnie uznaje, że sprzęt wykorzystywany w dalszej działalności gospodarczej nie należy do majątku spadkowego, albo świadek nie pozostaje w błędzie, tzn., że faktycznie zmarły nie pozostawił żadnego majątku ruchomego, co oznaczałoby, sprzęt wykorzystywany nadal w działalności gospodarczej nie należy do spadku (być może wskutek jego zbycia przez zmarłego przed śmiercią). Nie wyjaśniając tych istotnych dla sprawy okoliczności organy naruszyły wynikający z art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. W dalszym postępowaniu organy powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe na okoliczność, czy zmarły pozostawił majątek (w tym w postaci sprzętu do działalności gastronomicznej), z którego możliwe jest dochodzenie należności, stosownie do powyższych uwag Sądu. W szczególności organ powinien rozstrzygnąć ww. wątpliwości wynikające z treści zeznań świadka. Wszelkie twierdzenia organów powinny mieć odzwierciedlenie w dowodach włączonych do akt sprawy. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a.