II SA/Op 534/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez Z. G. jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], Nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z powodu bezzasadnej odmowy przyjęcia przez Z. G. propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Skarżący Z. G., decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 1 lutego 2008r., Nr [...], utracił prawo do zasiłku dla osób bezrobotnych. W dniu 7 kwietnia 2008r. skarżący skierowany został do pracy w firmie "A" [...] w O. Do pracy skarżący zobowiązany był się zgłosić w dniu 14 kwietnia 2008r. Wobec nie podjęcia przez skarżącego zatrudnienia Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 6 maja 2008r., Nr [...], działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 99, poz.1001 ze zm.) orzekł o utracie przez Z. G. statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 kwietnia 2008r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 8 maja 2008r. Skarżący został po raz kolejny skierowany przez organ do pracy, do której miał się zgłosić w dniu 30 czerwca 2008r., a więc przed upływem 3-miesięcznego okresu pozbawiającego go statusu osoby bezrobotnej. Pracy skarżący nie podjął, wskazując jako przyczynę tego niezdolność do pracy. Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( j.t. Dz.U. z 2000r., Nr 99, poz.1001 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o pozbawieniu Z. G. statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 czerwca 2008r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z zebranych w sprawie dowodów wynika, że Z. G. odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji wykonywania prac społecznie użytecznych. Dodatkowo organ podał, iż odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie okresu 90-dni, w wyniku ponownej rejestracji. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z. G. podnosząc w nim, że nie zgadza się z nią, ponieważ od 10 czerwca 2008r. jest na rencie z tytułu niezdolności do pracy i stąd też nie może pracować. Zdaniem skarżącego winien zostać wykreślony z rejestru osób bezrobotnych, ale z powodu przejścia na rentę. Wojewoda Opolski zaskarżoną decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda przedstawiając przebieg postępowania administracyjnego podniósł, iż decyzja organu I instancji jest wadliwa, gdyż treść odwołania Z. G. jednoznacznie wskazuje, że nabył on prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy z powodu wypadku przy pracy, Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zobowiązany jest zwrócić się do ZUS w O. z zapytaniem czy odwołujący się nabył prawo do przedmiotowej renty. Wskazując na brzmienie art. 74 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy organ II instancji stwierdził nadto, że odwołujący zobowiązany był powiadomić w ciągu 7 dni organ o fakcie nabycia prawa do renty, czego nie uczynił i stąd też należało uchylić zaskarżoną decyzję. Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodził się Z. G. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skardze wskazał, że pozbawiony został "prawa wypowiedzenia się w sprawie". Zauważył, iż przedłożył w urzędzie odpis wyroku w którym przyznano mu prawo do renty w momencie podpisania odmowy podjęcia pracy. Wojewoda Opolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i wywody zawarte w zaskarżonej decyzji. W pismach z dnia 18 listopada 2008r. oraz z dnia 1 grudnia 2008r. skarżący podnosił, iż akta administracyjne są niekompletne, gdyż brak w nich decyzji PUP Oddział [...] o przyznaniu mu zasiłku dla bezrobotny za okres od 1 lutego 2008r. do 1 sierpnia 2008r. oraz przedłożył odpis wyroków, którymi przyznano mu prawo do renty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej P.p.s.a.). Przedmiotem oceny, w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia [...], który działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa. Zaskarżona decyzja podjęta została w trybie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., a więc stanowiła rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego. Sąd, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a., miał za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który uzasadniałby przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W tym miejscu koniecznym jest przypomnienie, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Stosownie do treści art. 138 § 1 K.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne organu odwoławczego może polegać na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości lub części i w tym zakresie wydaniu orzeczenia co do istoty sprawy bądź uchyleniu tej decyzji i umorzeniu postępowania pierwszej instancji, bądź też umorzeniu postępowania odwoławczego. Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości (lub części) i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. wynika zatem, że organ odwoławczy może wydać tzw. decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem m.in. wówczas, gdy istnieją wątpliwości, co do ustalonego stanu faktycznego i zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Do wniosku takiego prowadzi użyty przez ustawodawcę zwrot "w całości lub znacznej części". Zatem w sytuacji, gdy taka konieczność nie zachodzi, brak jest podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, co upoważnia organ odwoławczy do podjęcia innych rozstrzygnięć, określonych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Omawiany przepis winien być interpretowany ściśle, co oznacza, że decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 K.p.a. nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały w nim określone. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, co wielokrotnie zostało podkreślone w orzecznictwie sądowym (np. wyroki: NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2776/98 – Lex nr 47914; NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88), stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (patrz wyroki: NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M.Prawn. 2004 r., nr 2, s.60; NSA z 2 grudnia 1999 r., I SA 632/99, Lex nr 48722; NSA z 27 października 1999 r., I SA 2127/98, Lex nr 48721). Przenosząc przedstawione powyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy wadliwie, bo z naruszeniem treści art. 138 § 2 K.p.a. przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. W pierwszej kolejności odnotować należy, że uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Opola o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej tylko i wyłącznie z powodu braku informacji uzyskanej z ZUS w O. o przyznaniu bądź nie skarżącemu prawa do renty nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, iż postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wymaga uzupełnienia w znacznej części lub całości. Niezależnie od powyższego lektura akt administracyjnych wskazuje na to, iż w obrocie prawnym pozostawała prawdopodobnie uprzednia decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 6 maja 2008r., Nr [...], o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 kwietnia 2008r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 8 maja 2008r. W aktach nie znajduje się żaden akt prawny, który świadczyłby o jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2008r., Nr 69, poz. 415; zwanej dalej ustawą) starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wykonywania prac, o których mowa w art. 73a, prac interwencyjnych lub robót publicznych albo udziału w szkoleniu, stażu lub przygotowaniu zawodowym w miejscu pracy; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 90 dni. Okres zatem 90 dni o którym stanowi przytoczony przepis upływałby z dniem 14 lipca 2009r. W tym okresie niemożliwym byłoby zatem ponowne pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, gdyż w aktach administracyjnych w/w decyzja figuruje z ręczną adnotacją "anulowano", a nadto jej wydaniu skarżący otrzymywał nadal skierowania do pracy. Organ II instancji nie dostrzegł powyższego i nie wyjaśnił tych okoliczności, a zatem sąd w świetle dokumentów zawartych w złożonych aktach administracyjnych, którymi dysponował i zarzutu skarżącego, iż są one niekompletne, wbrew oświadczeniu organu, nie był w stanie stwierdzić czy w istocie w obrocie prawnym pozostała wcześniejsza decyzja organu I instancji o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 14 kwietnia 2008r., a nie tylko decyzja o pozbawieniu skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 30 czerwca 2008r. Z tego względu uchylona została także decyzja organu I instancji, która poprzedzała zaskarżoną decyzję Wojewody. Niezależnie od powyższego sąd stoi na stanowisku, iż organ II instancji naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Podzielając stanowisko Wojewody, co do niezbędności przeprowadzenia dowodu, co do daty nabycia przez skarżącego prawa do renty, stwierdzić należy jednocześnie, że konieczność uzupełnienia materiału dowodowego w tym zakresie nie mogła stanowić podstawy dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, gdyż uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należało do obowiązków organu odwoławczego. W niniejszej sprawie Wojewoda Opolski w żaden sposób nie wykazał, ażeby zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy wymagał uzupełnienia w znacznej części, a tym samym, aby konieczne było przeprowadzenie znacznej części postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzenie wskazanego przez Wojewodę dowodu nie wykracza poza ramy postępowania odwoławczego, a konkretnie postępowania uzupełniającego, jakie może i powinno zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. Organ pierwszej instancji zgromadził materiał dowodowy pozwalający na poczynienie niezbędnych ustaleń w sprawie (ustalił fakt skierowania skarżącego do pracy oraz nie podjęcia przez niego tegoż zatrudnienia), a zaniechał jedynie wyjaśnienia i oceny okoliczności, której ustalenie polegało na pozyskaniu informacji co, do której zresztą wiedzę powziął organ odwoławczy dopiero z treści odwołania, odnośnie faktu przyznania skarżącemu renty. Konieczność uzupełnienia postępowania w tak określonym zakresie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Uzupełnienie materiału dowodowego o powyższą informację nie mogło stanowić podstawy do uchylenia decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zasadą postępowania przed organem II instancji jest uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu drugoinstancyjnym winien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nieodpowiadającej ustalonemu stanowi faktycznemu właściwego przepisu prawa. W przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji uchybił powyższym zasadom, a argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ II instancji nie wyjaśnił nadto, stosownie do dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. z jakich przyczyn uważa, iż postępowanie dowodowe nie mogło zostać uzupełnione przez tenże organ we wskazanym przez niego zakresie, ani też co jest podstawą uznania, iż brakujący, w ocenie organu, dokument wymagał postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. W związku z powyższym zauważyć należy, iż nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (por. wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96 - Lex nr 27339 i wyrok z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97 - Lex nr 47269). Powyższe skutkować musi uznaniem, iż doszło do naruszenia cytowanego wcześniej i omówionego art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda Opolski uchylając się w istocie od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, naruszył także art. 138 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy - rozpoznając odwołanie - ponownie rozstrzyga sprawę administracyjną w jej całokształcie, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest jednak, by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może, zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyrazem prawidłowo przeprowadzonego procesu dedukcyjnego jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a, winno wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej, a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają, którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie oraz ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Okoliczności na które wskazano powyższej nie zostały należycie rozważone przez organ II instancji, co skutkować musi uznaniem, że organ II instancji naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Reasumując stwierdzić należy, iż przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż dotknięta jest ona wadą skutkującą jej uchyleniem. Organ II instancji rozpoznając, bowiem ponownie sprawę wnioskodawcy naruszył przepis art. 138 § 2 K.p.a. Zaakcentować, bowiem należy, iż tam, gdzie nie zachodzi potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a organ pierwszej instancji nie naruszył zasad procedury administracyjnej - organ odwoławczy nie może zgodnie z prawem wydać decyzji kasacyjnej, a winien wykorzystać możliwości orzeczenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi naruszenie wskazanego przepisu postępowania i może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Tym samym wyczerpuje przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie daje organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. (vide wyroki NSA: z 6 września 2001 r. II SA/Gd 2235/99, z 28 września 2001 r. V SA 239/01). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań Sądu. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu...(Dz.U Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt 2 oparto na dyspozycji art. 152 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.