II OSK 1703/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz ( spr. ) Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. P., Z. P., M. Ż., T. B., W. G. i B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1256/08 w sprawie ze skargi W. P., Z. P., M. Ż., T. B., W. G., B. B. i R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 maja 2008 r. nr XXII/264/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE II OSK 1703/09 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 1256/08 po rozpoznaniu skargi W. P., Z. P., M. Ż., T. B., W. G., B. B. i R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 maja 2008 r. nr XXII/264/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren o powierzchni 15 ha szybu "Kościuszko" zlikwidowanego zakładu KWK "Jaworzno" - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że zarzuty skargi odnoszą się do naruszenia art. 17 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm./. Skarżący podnieśli, że kwestionują ww. uchwałę w związku z możliwością przesunięcia ośrodka handlu miejskiego ze ścisłego centrum Jaworzna, gdzie dotychczas prowadzą działalność gospodarczą, na tereny po dawnym szybie "Kościuszko", co w ich przekonaniu narusza interes prawny zaskarżoną uchwałą, która dane tereny przeznacza pod usługi centrotwórcze, komercyjne i publiczne, prowadząc do zlikwidowania tych, które są prowadzone na rynku miejskim, gdzie skarżący mają kamienice z częścią usługową. W piśmie procesowym skarżących z dnia [...] marca 2009 r. powołano się na ustawę z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej /art. 8 pkt 1/ zobowiązującą organy administracji publicznej do wspierania i tworzenia korzystnych warunków podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. Skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, które nie zostało uwzględnione. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Jaworznie wniosła o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie mają interesu prawnego do złożenia skargi, bowiem nie oddziałuje ona bezpośrednio na ich sferę praw i obowiązków, gdyż żaden ze skarżących nie mieszka ani też nie jest właścicielem nieruchomości położonych w obrębie obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Także zarzuty naruszenia art. 17 pkt 10 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są niesłuszne, bowiem dyskusja nad rozwiązaniami planu została przeprowadzona w dniu 16 kwietnia 2008 r. o czym świadczą dołączone akta zawierające dokumentację planistyczną jak też została sporządzona analiza zgodności miejscowego planu ze studium i stwierdzono zgodność tą na wstępie zaskarżonej uchwały. Postępowanie takie jest zgodne z prawem, co potwierdza wyrok NSA z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1863/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie jest zasadna, podnosząc, że stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszeń, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunki dopuszczalności skargi zostały w sprawie spełnione, podlega ona jednak oddaleniu na zasadzie art. 151 ppsa, bowiem brak jest legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, która warunkuje merytoryczną kontrolę zaskarżonej uchwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04 /ONSA i WSA 2005/1/2/ stwierdził, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga w tym przypadku nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem prawa materialnego. Skarżący natomiast nie wykazali zaistnienia w dniu wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na związku między tą uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Bezsporne jest, że skarżący na terenie objętym uchwałą nie są ani właścicielami, ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości, a zatem uchwała ta wprost nie reguluje ich sytuacji prawnej. Z podnoszonych zarzutów wynika, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu w braku możliwości lub ograniczenia tych możliwości w przyszłości w realizacji własnych zamierzeń gospodarczych. Chodzi więc o interes faktyczny i to przyszły. Zaskarżona uchwała nie wkracza w prowadzenie działalności gospodarczej skarżących, których działki są usytuowane poza obszarem objętym planem, nie można więc podzielić argumentacji dotyczącej interesu prawnego mającego wynikać z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Poza tym ustalenia planu mogą pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem, z czym w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Gmina realizuje swoje uprawnienia do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności na terenie objętym planem i ma do tego ustawowe upoważnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli: W. P., Z. P., M. Ż., T. B., W. G. i B. B. zrzucając naruszenie art. 7-10 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 ppsa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazali w dniu wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na związku między tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi się, że wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego zostały naruszone wobec akceptowania przez Sąd pierwszej instancji nie honorowania przez organ administracji publicznej wyrażonych w nich zasad. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ocenie skarżących został naruszony, gdyż według nich przepis ten wyraża subiektywną legitymację skargową podmiotów kwestionujących uchwałę, przyznając ją każdemu, zaś do wymogów skargi należy wykazanie, na czym według skarżącego polega naruszenie jego interesu prawnego lub obowiązku. Nie jest zasadne stanowisko Sądu, jakoby skarżący nie wykazali swojego interesu prawnego, bowiem każdy z nich prowadzi osobiście działalność gospodarczą zlokalizowaną na rynku miejskim w Jaworznie we własnej kamienicy lub w wynajętym na ten cel lokalu, która to działalność stanowi ich główne źródło dochodu. Oczywistym jest więc, że przesunięcie głównego ośrodka handlu miejskiego, który dotychczas jest zlokalizowany w ramach rynku miejskiego, na tereny objęte uchwałą spowoduje dla skarżących niepowetowane straty, np. zmniejszy wartość ich nieruchomości. Sprawa nie dotyczy przy tym tylko Rady Miejskiej, ale jest sprawą całej wspólnoty gminnej i poszczególnych jej członków, co wynika z korporacyjnego charakteru gminy, której członkami są skarżący. Nie można się też zdaniem skarżących zgodzić, że ustawa o działalności gospodarczej nie określa ich interesu prawnego, skoro są oni przedsiębiorcami, którzy mają być wspierani stosownie do tej ustawy. Uchwała rażąco narusza interesy skarżących, pomimo iż ich nieruchomości są zlokalizowane poza obszarem objętym planem. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia art. 7-10 kpa, podczas gdy zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została podjęta z zastosowaniem przepisów formalnych określonych w przepisach prawa materialnego, to jest ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś wymienione w skardze kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie miały zastosowania. Tym samym zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów kpa należy uznać za bezpodstawny. Jako kolejną podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 ppsa, poprzez przyjęcie, że skarżący nie wykazali w dniu wnoszenia skargi naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą, polegającego na związku między tą uchwałą a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Także i ten zarzut nie jest słuszny, bowiem w sprawie jest niesporne, że skarżący z terenem objętym przedmiotowym planem miejscowym nie mają takiego związku, który byłby chroniony jakimkolwiek przepisem prawa materialnego /przykładowo żaden ze skarżących na danym terenie nie ma nieruchomości własnej, lub do której przysługują mu inne, chronione prawem materialnym, prawa rzeczowe/. Przeciwnie, takie prawnie chronione interesy skarżący mają skoncentrowane na innym terenie - rynku miasta Jaworzna, prowadząc tam działalność gospodarczą z czego wywodzą, że utworzenie na innym terenie nowego centrum usługowego spowoduje zmniejszenie wartości ich nieruchomości oraz osiąganych dochodów. Te okoliczności jednak prawidłowo zostały ocenione w zaskarżonym wyroku, jako mające ewentualnie wpływ faktyczny a nie naruszający interes prawny skarżących. Do uwzględnienia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak to zasadnie wskazuje się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, konieczne jest wykazanie przez skarżących, iż to ich interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą, w niniejszej sprawie istnieje natomiast możliwość, i to tylko ewentualna, pogorszenia w wyniku uchwalenia kwestionowanego planu miejscowego, sytuacji faktycznej skarżących. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.