II SA/Ke 617/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 31 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. C. na uchwałę Rady Miasta Kielce z dnia 26 lipca 2018 r., nr LIX/1316/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu Z. C. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Uchwałą z dnia 26 lipca 2018 r., nr LIX/1316/2018, Rada Miasta Kielce uchwaliła zmianę Nr 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "KIELCE PÓŁNOC - OBSZAR II.2: Centrum handlowo-usługowe u zbiegu ulic Zagnańskiej i Jesionowej" na obszarze miasta Kielce (Dz.Urz. Woj. Święt. poz. 3039). W dniu 3 września 2018 r. Z. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na ww. uchwałę jako naruszającą prawo i słuszny interes społeczny. Zdaniem skarżącego naruszony został art. 17 pkt 6 lit. a i b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi stwierdził, że skarżący nie wykazał aby zaskarżona uchwała naruszała jego interes prawny lub uprawnienie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ("usg"). W odpowiedzi na wezwanie Sądu do wskazania, w czym skarżący upatruje naruszenia swojego interesu lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust.1 usg, w piśmie z dnia 21 listopada 2018 r. wyjaśnił, że immanentną częścią zaskarżonego planu miejscowego jest droga dojazdowa KDL1, która w efekcie jej przemieszczenia będzie graniczyć z nieruchomością, której skarżący jest współwłaścicielem. Okoliczność ta zdaniem skarżącego w pełni wyczerpuje zasadność wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg. Dodatkowo skarżący wskazał, że ze względu na pozyskanie podpisów ponad 2770 mieszkańców sprzeciwiających się podjęciu zaskarżonej uchwały, wniesiona przez niego skarga może być oparta również o art. 101 ust. 2a usg. Z pisma wynika ponadto, że skarżący jest właścicielem lokalu pod adresem: Kielce, ul. Z. [...], wchodzącego w skład Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. Z. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pk 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "PPsa", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "usg", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Skarżący wskazał wprawdzie, że jego skarga może być również oparta o przepis art. 101 ust. 2a usg, zgodnie z którym skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść również reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, to jednak z uwagi na nieprzedłożenie pisemnej zgody jakiegokolwiek innego mieszkańca gminy na zaskarżenie przedmiotowej uchwały w jego imieniu, w szczególności niewykazanie, by podane 2770 mieszkańców protestujących przeciw uchwale upoważniło go do wniesienia skargi, brak podstaw do uznania, że skarga została wniesiona w wyżej wskazanym trybie. W związku z powyższym do rozważenia pozostaje, czy skarżący jest osobą legitymowaną w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Podkreślenia wymaga, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 usg nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003, sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). W kontekście analizowanego przepisu, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. I OSK 2933/14). Uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W odniesieniu zaś do przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego jako warunku dopuszczalności skargi, wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. (a skarga została wniesiona po tej dacie) stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Bez wątpienia takim przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 usg. Legitymowanym do wniesienia skargi na jego podstawie jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy legitymować się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest zatem legitymacją szczególną w stosunku do wynikającej z art. 50 Ppsa, a rygory związane z wniesieniem skargi, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, tj. przepisów powszechnie obowiązujących, pozostają ostrzejsze (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1421/08). Merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny sprawy ze skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego uwarunkowane jest więc zbadaniem legitymacji procesowej skarżącego. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Dopiero więc stwierdzenie przez sąd administracyjny, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd ocenia wówczas, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może być uwzględniona (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r., sygn. II SA 2503/01; z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. II OSK 2451/11). Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim materialnego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa materialnego administracyjnego, ale również wynikać może z norm prawa cywilnego - regulacji dotyczących prawa własności i innych praw rzeczowych. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 usg musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. W takim wypadku uchwała musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka wspólnoty samorządowej. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można przy tym źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę. Zgodnie przyjmuje się, że to skarżący musi wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, w tym, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Przyjmuje się również, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 usg przesądza zmiana sytuacji prawnej skarżącego wywołana kwestionowaną uchwałą (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01; z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05; z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1305/09). Od omawianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny. Sprowadza się on do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi w planie miejscowym ustaleniami, jednak poprzez dane ustalenia i regulacje planu nie dochodzi do naruszenia normy prawnej dotyczącej jego sytuacji prawnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżony plan miejscowy nie narusza interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg. Skarżący jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. Z. [...], położonej, jak wynika z rysunku planu, na terenie oznaczonym symbolem UMW1, dla którego ustalenia przewidują: teren zabudowy usługowej z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych, co prawda na tle spraw dotyczących ustalenia warunków zabudowy, ale zachowujących aktualność również w sprawach skarg na plany miejscowe, które tak jak decyzje w sprawie warunków zabudowy kształtują sposób zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, przyjmuje się, że co do zasady to wspólnota mieszkaniowa, reprezentująca ogół właścicieli wyodrębnionych lokali, posiada przymiot strony w zakresie nieruchomości wspólnej. Wynika to z ustawowego powierzenia zarządowi wspólnoty mieszkaniowej zadania reprezentacji członków wspólnoty. Jedynie na zasadzie wyjątku przymiot strony postępowania może przysługiwać członkowi wspólnoty. Musi za tym jednak przemawiać jego zindywidualizowany interes wynikający najczęściej z wpływu projektowanego zamierzenia inwestycyjnego na konkretny lokal mieszkalny. Istnienie tego interesu musi zostać przy tym przez niego wykazane (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2047/10; z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 1325/15). Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że projektowana droga dojazdowa KDL1 będzie graniczyć z nieruchomością, której jest współwłaścicielem, tj. z nieruchomością wspólną członków Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. Z. [...]. Tymczasem, w świetle poczynionych rozważań, w zakresie nieruchomości wspólnej, co do zasady, stroną, tak w sprawach o ustalenie warunków, zabudowy, jak i skarg na uchwały w przedmiocie planu miejscowego, jest wspólnota mieszkaniowa. Wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest zaś w postępowaniu przez umocowane do tego organy – co do zasady będzie to zarząd wspólnoty (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. III CZP 106/16, LEX nr 2204479). W przypadku lokali stanowiących odrębną własność, to na ich właścicielach spoczywa więc ciężar wykazania lub co najmniej wskazania okoliczności, z których miałoby wynikać, że przysługuje im przymiot strony. Za taką okoliczność można byłoby uznać sytuację, w której projektowana inwestycja, np. droga, poprzez określone cechy może oddziaływać w ten sposób, iż narusza konkretne uprawnienia wynikające z przepisów prawa materialnego, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu, czy korzystaniu z danego lokalu. Bez wykazania tego interesu w powyższy sposób, czy choćby wskazania okoliczności, które na ten interes wskazują, nie można z góry założyć, że właściciele poszczególnych wyodrębnionych lokali posiadają legitymację do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał aby jego indywidualny interes, związany z prawem własności do samodzielnego lokalu mieszkalnego, dawał prawo zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W szczególności nie wykazał aby zaprojektowanie drogi KDL1, czy też inne ustalenia planu, w jakikolwiek sposób naruszały jego prawo do korzystania z prawa własności lokalu mieszkalnego, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. W niniejszej sprawie nie istnieje więc związek między prawnie gwarantowaną własną sytuacją skarżącego, a zaskarżoną uchwałą. W konsekwencji, ponieważ skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Ppsa. Dokonanie oceny braku naruszenia interesu prawnego skarżącego, prowadzące do odrzucenia skargi, eliminuje możliwość merytorycznego badania trafności podniesionych zarzutów w zakresie naruszenia norm prawnych regulujących procedurę planistyczną i zasady uchwalania planu. O zwrocie opłaty sądowej orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Ppsa.