II SAB/Kr 192/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. K. i M. K. na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy Ł. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje Wójta Gminy Ł. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku J. K. i M. K. z dnia 21 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni; III. zasądza od Wójta Gminy Ł. na rzecz J. K. i M. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Pismem z dnia 6 września 2021 r. J. K. i M. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej. Organowi zarzucili naruszenie art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie, a także naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wnioskiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. zwrócili się do organu o wydanie wyciągów z wykazu miejscowości w Gminie Ł. z wykazem długości dróg oraz w zestawieniu długości dróg w zależności od rodzaju nawierzchni według stanu na dzień 31 grudnia 2005 r. oraz z zestawienia zbiorczego dla dróg gminnych z lipca 2016 r., w części w której dokumenty te obejmują dwie drogi gminne o numerach: [...] We wniosku zwrócono się również o przekazanie odpisu planu dróg gminnych w miejscowości Z., jeśli powołane wyżej dokumenty zawierają taki plan. W piśmie z dnia 4 maja 2021 r. Wójt Gminy Ł. poinformował, że prześle odpowiedź do dnia 4 czerwca 2021 r. w związku ze skomplikowanym charakterem wniosku skarżących. Następnie w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. Wójt Gminy Ł. stwierdził, że dane o których mowa we wniosku z dnia 21 kwietnia 2021 r. nie stanowią informacji publicznej. W ocenie skarżących skoro wymienione dokumenty sporządzone były przez organ, lub na jego potrzeby to zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej są one dokumentami urzędowymi i jako takie podlegają dostępowi do informacji publicznej. Wzmiankowane dokumenty zostały wymienione w treści wystąpienia pokontrolnego, jako dokumenty urzędowe będące przedmiotem badania przez organ kontrolny. Ponadto dokumenty te ewidencjonują drogi gminne w Gminie Ł., które jak wynika z ustawy o drogach są własnością gminy, a więc informacja o drogach stanowi informację o majątku gminy. W konkluzji skarżący wnieśli o nakazanie organowi udzielenia informacji publicznej i zwrot kosztów. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Ł. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że wyczerpująco wyjaśnił swoje stanowisko w piśmie z dnia 28 maja 2021 r. i w pełni je podtrzymuje. Dodał, że wymienione dokumenty były fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego wynikiem kontroli NIK z dnia 13 września 2018 r. Wobec tego dokumenty te zostały wytworzone tylko na potrzeby kontroli podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sprawa ze skargi na bezczynność została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei art. 149 § 1a p.p.s.a. stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p) do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a., z tym że: 1) przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi, 2) skargę rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt wraz z odpowiedzią na skargę. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Skarga w przedmiotowej sprawie okazała się zasadna. Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa wspomniana wyżej ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej) albo w formie decyzji (w przypadkach określonych w u.d.i.p. związanych z odmową lub niemożnością udostępnienia informacji publicznej). Ustawa nie określa żadnych szczególnych wymogów co do wniosku o udzielenie informacji publicznej, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail. Termin udzielenia odpowiedzi określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może również wynikać z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). W przedmiotowej sprawie skarżący skierowali w dniu 21 kwietnia 2021 r. do Wójta Gminy Ł. wniosek o "wydanie wyciągów z "Wykazu miejscowości w Gminie Ł. z wykazem długości dróg oraz w zestawieniu długości dróg w zależności od rodzaju nawierzchni wg stanu na dzień 31.12.2005 r." (dokument bez daty sporządzenia), oraz z "Zestawienia zbiorczego dla dróg gminnych" z lipca 2016 roku, w części, w której dokumenty te obejmują dwie drogi gminne o numerach: [...] Skarżący wnieśli również o przekazanie odpisu planu dróg gminnych w miejscowości Z., jeśli przywołane dokumenty zawierają taki plan. W odpowiedzi Wójt Gminy Ł. w piśmie z 4 maja 2021 r. przesunął termin udzielenia odpowiedzi ze względu na skomplikowany charakter wniosku, powołując się na art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Następnie w piśmie z 28 maja 2021 r. poinformował, że w jego ocenie dane objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a to z tej przyczyny, że dane, o których mowa we wniosku są dokumentami mającymi pomóc "w zgromadzeniu niezbędnych danych do przygotowania wyniku kontrolnego przez NIK z dnia 13 czerwca 2018 r. Treść tego protokołu z kontroli znajduje się na stronach Najwyższej Izby Kontroli". Ze stanowiskiem Wójta Gminy Ł. nie można się zgodzić. Niewątpliwie, Wójt Gminy Ł. jest – jako organ władzy publicznej – podmiotem zobowiązanym co do zasady do udzielania informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W sprawie sporne okazało się zakwalifikowanie dokumentów, których żądali skarżący, jako informacji publicznej. Żądane dokumenty – jak wynika z udzielonej skarżącym informacji oraz odpowiedzi na skargę – istnieją, a zostały wytworzone na potrzeby udzielenia wyjaśnień Najwyższej Izbie Kontroli w związku z prowadzoną w gminie kontrolą. Zważyć trzeba w tym kontekście na treść art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: – treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, – dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, – treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Zdaniem Sądu, dokumenty sporządzone na potrzeby przedstawienia stanowiska Gminy Najwyższej Izbie Kontroli w związku z prowadzoną kontrolą są informacją w sprawach publicznych (lit. b); mogą być również informacją o ocenie dokonanej przez organy gminy w sprawie stanu dróg (lit. c); mogą być również informacją o stanie samorządu gminnego i jego jednostek organizacyjnych (lit. c). Można też przyjąć, że dotyczą one majątku publicznego (vide: art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Takie dokumenty nie mogą być traktowane jako dokumenty wewnętrzne, rozumiane jako dokumenty, które nie przedstawiają stanowiska organu na zewnątrz, a służą jedynie wymianie, gromadzeniu materiałów do podjęcia decyzji, zajęcia stanowiska, czy uzgadnianiu stanowisk w ramach jednostki organizacyjnej (por. P. Szustakiewicz, "Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych", Samorząd Terytorialny z. 4/2015, I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2016, s. 206-208). Skoro żądane przez skarżących dokumenty przedstawiają stanowisko Gminy wobec innego podmiotu (na zewnątrz), a nadto dotyczą stanu realizacji zadań publicznych związanych z budową i utrzymaniem dróg publicznych, należało je traktować jako informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący zwrócili się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 21 kwietnia 2021 r. Organ nie udzielił informacji ani w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.i.p., ani później, do dnia orzekania przez Sąd. Wobec tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził we punkcie I sentencji wyroku, że Wójt Gminy Ł. dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego, orzekając tam również, że bezczynność nie miała z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że brak udostępnienia informacji publicznej wynikał jedynie z odmiennych poglądów co do kwalifikacji wniosku, nie dopatrując się ze strony organu złej woli. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. W konsekwencji powyższego Sąd zobowiązał organ do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni. Uwzględnić należy, że po myśli art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt, albo w przypadku, o którym mowa w § 1a (akta administracyjne prowadzone w formie elektronicznej), odpisu orzeczenia. W punkcie III sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.