VII SA/Wa 1894/15

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala UZASADNIENIE Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 28 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), odmówił na wniosek [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...] wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...] (poprzednio [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...] , utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie w przypadkach w nim określonych. Podstawowymi warunkami wznowienia postępowania jest spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze sprawa musi zostać zakończona i po drugie zakończenie danej sprawy musi nastąpić postanowieniem ostatecznym. W przedmiotowej sprawie [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...] domaga się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], uchylającym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. w całości postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] oraz przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ zauważył, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane jako decyzja kasacyjna (kasatoryjna). Przepis ten upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie nie przesądza o istocie sprawy. Daje jedynie podstawę do ponownego postępowania. Utrzymuje więc stan sprawy w toku, co skutkuje niemożnością wznowienia. Decyzja kasatoryjna nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego (art. 138 § 2 k.p.a.), a więc nie staje się decyzją ostateczną dającą podstawę do wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 k.p.a.) Istota decyzji kasatoryjnej wyraża się przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Utrzymuje ona stan sprawy w toku, albowiem postępowanie administracyjne nadal się toczy. Jest ona z tej racji decyzją czysto procesową "międzyinstancyjną", która nie załatwia sprawy co do istoty. Prawidłowe czy wadliwe uchylenie decyzji powoduje powstanie takiego stanu, w którym brak jest jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a wydanie nowej decyzji przez organ pierwszej instancji otwiera drogę do ponownej kontroli administracyjnej. Zanim nie zostanie wyczerpana droga takiej kontroli, sięganie do środka prawnego, jakim jest wznowienie postępowania, nie znajduje uzasadnienia prawnego. Organ odwoławczy wskazał przy tym na poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zawarte w wyrokach: NSA w Warszawie z dnia 22 maja 1991 r., sygn. akt IV SA 349/91, WSA w Krakowie z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 517/14; WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2484/11; z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1444/09; WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 266/08. Powołał także uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r., sygn. akt III AZP 7/82, w której podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że postanowienie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się postanowieniem ostatecznym dającym podstawę do wznowienia postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: - art. 145 § 1 w związku z art. 126 k.p.a., poprzez bezzasadne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania, - art. 149 § 3 k.p.a., poprzez bezzasadną odmowę wznowienia postępowania, - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, zamiast jego uchylenia. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że wbrew twierdzeniom organu I oraz II instancji, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki, które przemawiają za koniecznością wznowienia wskazanego we wniosku postępowania administracyjnego. Spółka nie została bowiem zawiadomiona o fakcie procedowania przez organy administracji publicznej w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydanej na rzecz Spółki decyzji administracyjnej. Tymczasem, jako adresat przedmiotowej decyzji i zarazem inwestor inwestycji budowlanej, posiada niewątpliwie interes prawny nie tylko w samym postępowaniu wznowieniowym, ale również w ramach czynności podejmowanych przez organ na etapie rozstrzygania co do istnienia podstaw do wznowienia postępowania. W związku z tym, zdaniem skarżącej, organy administracji publicznej powinny zawiadomić Spółkę przynajmniej o fakcie wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, a także postanowienia Wojewody [...] wydanego po przeprowadzeniu postępowanie zażaleniowego. Spółka posiada bowiem interes prawny w wykazaniu jeszcze na przedmiotowym etapie postępowania braku istnienia podstaw do wznowienia postępowania oraz braku podstaw do wstrzymania wykonania wydanej na rzecz Spółki decyzji administracyjnej. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa w [...], stwierdziła także, że zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zdaniem Spółki, przedmiotowy zapis należy odnosić także do stadium postępowania jakim jest etap wydawania rozstrzygnięcia w zakresie istnienia podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji. W związku z tym brak poinformowania adresata decyzji o przeprowadzonych dotychczas przez organy administracyjne czynnościach niewątpliwe stanowi naruszenie powyższego przepisu. Ponadto, strona wskazała, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie zaś z treścią art. 126 k.p.a. do postanowienia stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 wydaje się postanowienie. W ocenie Spółki, w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania i weryfikacji ostatecznego postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Wydanie postanowienia kasacyjnego w trybie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., wbrew twierdzeniom organu II instancji nie oznacza, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, w ramach którego przedmiotowe postanowienie zostało wydane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., którym organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., uchylającym postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2014 r. oraz przekazującym sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota sporu sprowadza się do kwestii możliwości wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej rozstrzygnięciem kasatoryjnym, wydanym w oparciu, jak w niniejszej sprawie, o art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Sąd w tym względzie podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z którego wynika, że postanowienie kasacyjne, wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, a więc nie staje się postanowieniem ostatecznym, w sensie kończącym ostatecznie sprawę administracyjną, dającym podstawę do wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Niewątpliwie zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. w sprawie zakończonej postanowieniem ostatecznym wznawia się postępowanie w przypadkach określonych w poszczególnych punktach tego paragrafu. Podstawowymi więc warunkami wznowienia postępowania stanowi spełnienie dwóch przesłanek: po pierwsze sprawa musi zostać zakończona i po drugie - zakończenie danej sprawy musi nastąpić postanowieniem ostatecznym. Dopiero udzielenie pozytywnej odpowiedzi co do spełnienia tych przesłanek pozwala na poszukiwanie przyczyn wznowieniowych zawartych w art. 145 lub art. 145a bądź art. 145b k.p.a. Na gruncie decyzji administracyjnych wyrażany jest pogląd, który można odnieść także do postanowień, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja uchylająca poprzedzającą ją decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, to decyzja, która nie kończy sprawy administracyjnej i nie załatwia tej sprawy co do swojej istotny. Warunkiem wydania decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest ustalenie, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, a zakres tego postępowania przekracza dopuszczalność stosowania przez organ II instancji art. 136 k.p.a. Decyzja kasacyjna stanowi jedynie podstawę do ponownego przeprowadzenia postępowania i tym samym utrzymuje stan sprawy w toku, co z kolei skutkuje niemożnością wznowienia takiego postępowania. Innymi słowy, w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy, po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej jedynie przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie można zatem mówić "o sprawie zakończonej" w rozumieniu art. 145 § 1 zd. 1 k.p.a. Decyzja kasatoryjna jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, stanowiącym ostatni akt wydany w toku instancji. Jej wydanie oznacza, że postępowanie organu I instancji było wadliwe i z tego powodu powinno być ono ponownie przeprowadzone. Skoro zatem decyzja kasacyjna z art. 138 § 2 k.p.a. nie kończy sprawy administracyjnej (w powyższym rozumieniu) to tym samym niedopuszczalna jest możliwość wznowienia postępowania w sprawie, w której została ona wydana - art. 145 § 1 zd. 1 k.p.a. (K. Sobieralski, Praktyczne problemy wznowienia postępowania administracyjnego, Wrocław 2005 r. i tenże: Zagadnienie charakteru prawnego decyzji kasacyjnych a możliwość wznowienia postępowania, ST 2000, nr 3, s. 48-57; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 266/08). Takie też stanowisko zaakceptowała doktryna prawa (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011 r., s. 544; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012 r., s.548-549). Taki też pogląd zawarto w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 1983 r. sygn. akt III AZP 7/82, opub. w OSNC 1983 r., z. 9, poz. 127, w której podkreślono, że załatwienie sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego polega przede wszystkim na jej merytorycznym rozstrzygnięciu. Konsekwencją tego jest to, że postępowanie administracyjne już się nie toczy, a więc zostało zakończone. Istota decyzji kasacyjnej wyraża się natomiast przede wszystkim w tym, że w wyniku orzeczenia organu drugiej instancji nie następuje merytoryczne załatwienie sprawy. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż jakkolwiek postanowienie wydane na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., jest postanowieniem ostatecznym, to jednakże nie wyczerpuje toku postępowania administracyjnego, w sensie kończącym ostatecznie sprawę administracyjną, a tym samym brak jest podstaw do wznowienia postępowania w sprawie w oparciu o art. 145 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem organ odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżąca Spółka niewątpliwe zainteresowana jest kwestiami dotyczącymi wznowienia postępowania w sprawach dotyczących decyzji skierowanej do niej jako inwestora, jednakże swoje zainteresowanie powinna skierować w stosunku do rozstrzygnięcia kończącego "ostatecznie" sprawę administracyjną, nie zaś, jak w niniejszej sprawie, przekazującego sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z tego też względu podnoszony zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako nieuzasadnioną oddalił.