II SA/Po 626/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi B. G. i W. G. na decyzję Wojewody z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość; o d d a l a s k a r g ę /-/E. Podrazik /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/A. Łaskarzewska UZASADNIENIE Starosta P. decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. znak [...] orzekł o ustaleniu na rzecz Państwa B. i W. G. odszkodowania w łącznej kwocie [...] zł za nieruchomość położoną w M., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb [...] ark. mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW [...] jako własność wskazanych osób, a przejętej na rzecz Gminy M. w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ wskazał, iż na wniosek B.i W. G. z dnia 15 grudnia 2005 r. wszczęte zostało postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W toku postępowania ustalono, iż decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. Wojewoda Wielkopolski orzekł, że część nieruchomości położonej w M., a stanowiącej fragment ulicy[...], zapisana jest w księdze wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Ś. i w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność W. i B. G., pozostawała w tej dacie we władaniu Gminy M . Obszar ten, oznaczony geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...] obręb [...]., z dniem 01 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa za odszkodowaniem własnością Gminy M., jako grunt zajęty pod drogę publiczną – drogę gminną. Tym samym spełniona została ustawowa przesłanka do wypłaty odszkodowania. W dalszej części uzasadnienia wskazano iż, podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu 29 lipca 2008 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P., w której udział wzięli B. i W. G . oraz K. G. - pełnomocnik Burmistrza Gminy M., wnioskodawcy oświadczyli, że nie wnoszą żadnych uwag i zastrzeżeń do operatu szacunkowego z dnia 16 czerwca 2008 r. sporządzonego na zlecenie Starosty P. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. oraz wyrażają zgodę na ustalenie wysokości odszkodowania zgodnie z przedstawionym operatem szacunkowym. Następnie Starosta P. pismem z dnia 04 sierpnia 2008 r. przesłał Burmistrzowi Gminy M. operat szacunkowy z dnia 16 czerwca 2008 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. S., określający wartość nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości ustalona została na kwotę [...] zł. Burmistrz Gminy M. pismami z dnia 14 sierpnia 2008 r. oraz z dnia 21 sierpnia 2008 r. poinformował Starostę P., że nie zgadza się z przyjętym w operacie szacunkowym podejściem rzeczoznawcy do wyceny przedmiotowego gruntu, albowiem powołane w wykazie "Ceny transakcyjne - nieruchomości niezabudowane" transakcji sprzedaży jedenastu nieruchomości nie zawierają opisu przeznaczenia każdej z działek. W dniu 02 października 2008 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, w której udział wzięli B. i W. G., S. R. – zastępca Burmistrza Gminy M., oraz Pan M. S. - rzeczoznawca majątkowy. S. R. pełnomocnik Burmistrza Gminy M. przedłożył podczas jej trwania operat szacunkowy z dnia 01 października 2008 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E.J . W operacie tym ustalono wartość rynkową działki nr [...] o pow. [...] ha na kwotę [...] zł. Burmistrz Miasta M. wniósł o ustalenie odszkodowania na podstawie przedstawionego operatu. W trakcie rozprawy administracyjnej rzeczoznawca majątkowy M. S. ustosunkowując się do operatu szacunkowego przedłożonego przez Gminę M . stwierdził, że sporządzenie przedmiotowego operatu jest nieetyczne, ponadto operat sporządzony został wbrew aktualnie obowiązującej logice wynikającej z wykładni §36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którą niezasadne jest szacowanie gruntów pod drogi na podstawie § 36 pkt 1 tego aktu. Ponadto M.S. oświadczył, że operat szacunkowy z dnia 16 czerwca 2008 r. sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Rzeczoznawca majątkowy E. J. ustosunkowując się do sporządzonego operatu szacunkowego w piśmie z dnia 17 listopada 2008 r. stwierdziła, że środowisko rzeczoznawców majątkowych dążąc do ujednolicenia sposobu postępowania oraz właściwą (zgodna z intencją ustawodawcy) interpretacją zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wypracowało formułę popartą Opinią Zespołu Ekspertów Zawodowych Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątków, która wskazuje, że do wyceny takich gruntów należy stosować § 36 pkt 2 ppkt 2 powyższego rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Starosta P. postanowieniem z dnia [...][...] listopada 2008 r. oddalił wniosek dowodowy zgłoszony na rozprawie administracyjnej w dniu 02 października 2008 r. i powtórzony w piśmie Burmistrza Gminy M. z dnia 09 października 2008 r. dotyczący operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy M. przez rzeczoznawcę majątkowego E.J . Zdaniem organu materiał dowodowy zebrany przez organ prowadzący postępowanie jest wystarczający do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, a także został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, a wniosek dowodowy – operat szacunkowy – wniesiony przez Burmistrza Gminy M. nie zasługiwał na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia przytoczono treść przepisów stanowiących podstawę prawną wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz gminy M. w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w szczególności przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślono jednocześnie, że wartość odszkodowania została ustalona w oparciu o operat szacunkowy z dnia 16 czerwca 2009 r. sporządzonego przez M. S., bowiem, w opinii organu, przyjęte w powyższym operacie transakcje charakteryzowały się dużym stopniem wiarygodności. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w dniu 12 lutego 2009 r. Burmistrz Gminy M. podnosząc, że narusza ona postanowienia art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez wadliwe przyjęcia, że podstawą ustalenia wartości nieruchomości winny być transakcje dotyczące działek budowlanych, a nie transakcje mające za swój przedmiot grunty odpowiednio przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne. Jak bowiem wynika z analizy operatu szacunkowego z dnia 16 czerwca 2009 r., w jedenastu pozycjach nie wskazano transakcji podejścia porównawczego cen uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, lecz wskazano jedynie działki wskazane pod budownictwo mieszkaniowe, pomimo iż w gminie i powiecie miały miejsce transakcje sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Ponadto działki powołane w operacie szacunkowym z dnia 16 czerwca 2009 r. nie zawierały opisu przeznaczenia działek, co zdaniem skarżącej miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Zdaniem organu II instancji w sporządzonym przez M. S. w dniu 16 czerwca 2008 r. operacie szacunkowym zastosowana została metoda porównawcza, metoda korygowania ceny średniej, oparta na transakcjach zaistniałych na badanym rynku nieruchomości gruntowych przyległych do gruntu zajętego pod drogę, a więc pod zabudowę mieszkaniową, z powołaniem się na treść § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Pomimo podnoszenia przez Burmistrza Gminy M. w trakcie trwania postępowania administracyjnego, iż na terenie gminy M. i K. zanotowano transakcje gruntów pod drogi, które pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego do wyceny gruntów, organ I instancji w kwestionowanej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do poruszanego zagadnienia. Ponadto Starosta nie dokonał analizy obowiązujących przepisów dotyczących określenia wartości rynkowej gruntów, a tym samym i wyceny. W opinii Wojewody w niniejszej sprawie prawidłowym trybem postępowania w przedmiotowym przypadku powinno być dokonanie analizy rynku pod kątem występowania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a dopiero w wypadku ustalenia braku takich transakcji możliwe byłoby zastosowanie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Podkreślono, że na organie administracji rozstrzygającym sprawę spoczywa obowiązek sprawdzenia prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego pod względem formalnym, a więc ustalenia, czy opinia została sporządzona w celu, dla którego ma być wykorzystana i czy rzeczoznawca w procesie szacowania nieruchomości właściwie zastosował przepisy ustawy i rozporządzenia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) organ administracji jest zobowiązany do dokonania oceny środka dowodowego jakim jest operat szacunkowy. Podkreślono, że w przedmiotowej decyzji Starosta P. nie odniósł się do faktu, że wymienione w operacie szacunkowym z dnia 16 czerwca 2008 r. nieruchomości różniły się w sposób znaczny wielkością od nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Podkreślono, że postanowienie Starosty P. z dnia[...] listopada 2008 r. oddalające jako bezzasadny wniosek dowodowy, zgłoszony przez Gminę M. na rozprawie administracyjnej w dniu 02 października 2008 r., a dotyczący dołączenia do materiału dowodowego operatu szacunkowego przygotowanego przez E. J. na zlecenie Gminy, uznać należało za wadliwe. W treści powyższego postanowienia organ I instancji nie wskazał bowiem, czy dokonano w ogóle oceny przedłożonego operatu. W tym miejscu Wojewoda wskazał, iż w operacie tym nie uwzględniono trendu czasowego przy dokonywaniu oszacowania nieruchomości. Za niewystarczające uznano wskazanie w treści rozstrzygnięcia, iż operat M. S. został sporządzony na podstawie rzetelnej charakterystyki rynku lokalnego. Wojewoda wskazał następnie, że w operacie E. J. podano nieruchomości nabywane zarówno pod drogi gminne, powiatowe jak i wojewódzkie, jednakże nie wyjaśniono, czy działki wymienione zarówno w operacie E. J. jak i M. S. w dacie dokonywania ich sprzedaży były przeznaczone pod drogi publiczne w obowiązujących wówczas planach zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśnienie powyższej okoliczności miało kluczowe znaczenie dla określenia, czy wypełnione zostały przesłanki określone w § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem Wojewody uchybienia powyższe skutkować musiały uchyleniem decyzji Starosty P. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. W.G. podnosząc, iż narusza ona art. 6, 7 oraz 8 kpa. W treści skargi podkreślono, że wysokość odszkodowania ustalonego w decyzji organu I instancji wynikała z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie obowiązujących przepisów prawnych. Tym samym ustalona kwota [...] zł winna zostać utrzymana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Gmina M. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o argumenty poza prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości (Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.), grunty pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 01 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca: gmina – w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust. 3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 01 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem (ust. 5). Bezsporne jest w niniejszej sprawie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 73 cyt. wyżej ustawy do ustalenia i wypłaty na rzecz skarżących odszkodowania. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że kwestie związane z odszkodowaniem reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), do której przepis art. 73 ustawy z dnia 14 października 1998 r. odsyła, oraz wydane w oparciu o delegacje ustawową zawartą w art. 159 powyższej ustawy przepisy wykonawcze - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej rozporządzenie z 21 września 2004 r.). Zgodnie z treścią art. 134 ust 1 w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju wstępuje w obrocie. Wartością rynkową jest zaś najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy uwzględnieniu przesłanek określonych w art. 151 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Artykuł 130 ust 2 ustawy wskazuje, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. Wyodrębnić w nim można dwie zasadnicze zasady szacowania takich nieruchomości. Przede wszystkim przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1). Regulacja ta znajduje zastosowanie w każdym przypadku, gdy istnieją i są znane ceny transakcyjne za nieruchomości, które już są zajęte pod drogi publiczne lub przeznaczone pod budowę tych dróg. W świetle tego przepisu dopiero w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntu ustala się w dwojaki sposób, w zależności od tego czy dotyczy ona działek wydzielonych czy też zajętych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Wskazane zasady szacowania nieruchomości nie mogą być stosowane w sposób dowolnie zamienny, bowiem z brzmienia przywołanych przepisów wynika kolejność działań rzeczoznawcy. W pierwszym rzędzie do celów porównawczych winien on przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt 2 omawianego przepisu. Podzielić przy tym należy prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką, wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Przy tym założeniu niewykluczona jest więc możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości jaką daje ust. 2 tego przepisu (tak w wyroku WSA z dnia 30 października II SA/Lu 527/08 oraz z dnia 16 stycznia 2009 r. VIII SA/Wa 471/08 ). Tym samym w świetle powyższej regulacji, w pierwszej kolejności rolą rzeczoznawcy jest ustalenie, czy były na rynku lokalnym transakcje gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Równocześnie wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, operat szacunkowy w toku postępowania administracyjnego podlega ocenie organu administracyjnego, tak samo jak każdy inny dowód w sprawie (wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/09). Oznacza to, że przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organy administracji zobowiązane są do dokonania wszechstronnej oceny, czy sporządzony na poczet toczącego się postępowania operat szacunkowy odpowiada przepisom prawa. W szczególności konieczne jest dokonanie oceny, czy dobór nieruchomości oraz zastosowana metoda wyceny umożliwiają dokonanie prawidłowego ustalenia wysokości odszkodowania. Z punktu widzenia interesów byłych właścicieli istotne bowiem jest, jakie byłoby przeznaczenie terenu działki zajętej w przeszłości pod drogę, gdyby do odebrania własności nie doszło. Zważyć przy tym należy, iż celem przepisu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. było uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, z równoczesnym zadośćuczynieniem finansowym dla osób, które w wyniku działań organów władzy zostały pozbawione swojej własności bez stosownej rekompensaty finansowej. Wskazany przepis ma więc na celu uporządkowanie stosunków własnościowych stanowiąc jednocześnie gwarancję zadośćuczynienia interesom właściciela. Z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych oraz prawnomiędzynarodowych zadośćuczynienie takie należy oceniać w aspekcie wypłacenia byłemu właścicielowi "słusznego odszkodowania", co oznacza, że odszkodowanie winno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra, powinno więc dawać właścicielowi możliwość odtworzenia rzeczy, którą utracił lub które pozwoli wywłaszczonemu odtworzyć jego sytuację majątkową, jaką miał przed utratą własności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r. sygn. P 5/99 Lex nr 39993). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że decyzją organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. ustalone zostało na rzecz Państwa B. i W. G. odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz gminy nieruchomości na drogi publiczne, w łącznej kwocie [...] zł. Podstawę ustalenia powyższego odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 czerwca 2008 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S . Analiza zapisów powyższego operatu wskazuje, że do wyceny nieruchomości zastosowano podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania transakcje zaistniałe na badanym rynku nieruchomości gruntowych przyległych do gruntu zajętego pod drogę, a więc rzeczoznawca uwzględnił transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Zważyć należy, iż w toku postępowania, w dniu 02 października 2008 r., Burmistrz Gminy M. przedłożył do akt sprawy operat szacunkowy autorstwa rzeczoznawcy majątkowego E J , w którym wartość przedmiotowej nieruchomości została ustalona na podstawie jedenastu transakcji gruntów zajętych pod drogi, a więc na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia z dnia 21 września 2004 r. Starosta P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Starosta oddalił powyższy wniosek dowodowy – operat sporządzony przez E. J ., a sprawę rozstrzygnął na podstawie operatu M. S . Zdaniem Wojewody organ I instancji naruszył tym samym obowiązujące przepisy prawne, co uzasadniało konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Rozstrzygnięcie powyższe uznać należy za prawidłowe. Uwzględniając przytoczoną powyżej wykładnię przepisu §36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w pierwszej kolejności wskazać należy, że przy ustaleniu wysokości odszkodowania za drogi przejęte przez gminę na drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy, który zobligowany jest stosować zasady wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określone w przepisach rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., musi w pierwszej kolejności zbadać, czy były na rynku lokalnym transakcje gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W rozpatrywanym przypadku operat rzeczoznawcy M.S. nie zawiera informacji w tym zakresie, natomiast w operacie szacunkowy przedłożonym przez Gminę wskazano na istnienie transakcji mających za przedmiot drogi publiczne, lecz organ prowadzący postępowanie nie dokonał analizy drugiego z tych operatów i rozstrzygnął sprawę na podstawie operatu odnoszącego się wyłącznie do transakcji mających za przedmiot nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto w treści decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta nie odniósł się w jakikolwiek sposób do zastosowanej metody wyceny nieruchomości, w szczególności nie wyjaśnił, w oparciu o argumenty prawne, z jakich przyczyn przyjął za podstawę swoje decyzji operat M. S . Tym samym organ dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie, czy w sprawie możliwe jest zastosowanie ust. 1 § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z treści decyzji wynika bowiem, że wbrew dyspozycji art. 80 kpa Starosta nie dokonał oceny środka dowodowego jakim jest opinia rzeczoznawcy, ograniczając się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania transakcje charakteryzują się dużym stopniem wiarygodności. Nie zważając na powstałą w trakcie postępowania administracyjnego wątpliwość, czy zastosowana metoda wyceny nieruchomości istotnie znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie, organ prowadzący postępowanie nie wyjaśnił, czy na terenie gminy miały miejsce transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne. Jedynie wyjaśnienie powyższej wątpliwości umożliwi prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Ponadto, jak trafnie wskazał organ II instancji, Starosta nie wyjaśnił, czy działki gruntu przyjęte do porównania w obu operatach szacunkowych, w dniu dokonywania ich sprzedaży przeznaczone były pod drogi publiczne w obowiązujących w dacie transakcji, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia powyższe są bowiem niezbędne dla dokonania oceny, czy przy sporządzeniu operatu szacunkowego zostały spełnione warunki określone w § 36 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia. Za nieprawidłowe uznać również należy oddalenie przez Starostę P., postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., wniosku dowodnego dotyczącego operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Gminy M. przez E. J . Jak bowiem prawidłowo wskazał Wojewoda, Burmistrz Gminy M. podczas trwania rozprawy administracyjnej w dniu 02 października 2008 r. nie wniósł o sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a jedynie o wciągnięcie w poczet materiału dowodowego już sporządzonego operatu. Tym samym na organie I instancji spoczywał obowiązek dokonania oceny przedstawionego operatu, stanowiącego w istocie środek dowodowy przedstawiony przez stronę postępowania. Tymczasem zarówno z treści postanowienia z dnia [...] listopada 2008 r. jak i z treści uchylonej decyzji z dnia[...] stycznia 2009 r. nie wynika, czy organ w ogóle dokonał powyższej oceny, a jeżeli tak, to z jakich przyczyn uznał operat szacunkowy E.J. za nieodpowiedni do wydania decyzji w oparciu o jego treść. Ponadto Sąd wskazuje, iż Wojewoda Wielkopolski trafnie wskazał, że wycena nieruchomości w operacie szacunkowym przedstawionym przez rzeczoznawcę M. S. została oparta na podstawie transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości znacznie odbiegające od powierzchni wycenianej działki. Jednakże Starosta rozstrzygając przedmiotową sprawę, pomimo powstania poważnych wątpliwości, czy nieruchomości zamieszczone w operacie spełniają wymóg nieruchomości podobnych, nie odniósł się do powyższego zagadnienia w treści uchylonej decyzji. Ponadto w operacie M. S. uwzględniony został trend czasowy wzrostu nieruchomości, natomiast w operacie sporządzonym przez E.J. trendu takiego nie uwzględniono. Niewątpliwie okoliczność powyższa budzi również wątpliwości co do prawidłowości operatu, na podstawie którego dokonano ustalenia odszkodowania. Jednocześnie, jak prawidłowo wskazał organ II instancji, pomimo wskazania w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego E. J., transakcji mających za swój przedmiot nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, organ nie wyjaśnił, czy wymienienie w powyższym zbiorze nieruchomości zajęte pod drogi powiatowe oraz wojewódzkie zostały prawidłowo zakwalifikowane jako transakcje umożliwiające wycenę nieruchomości należącej do skarżących. W opinii Sądu okoliczność powyższa również musi zostać wyjaśniona. W ocenie Sądu oceniając operat sporządzony przez rzeczoznawcę E. J. organ winien rozważyć, czy dla celów porównawczych rzeczoznawca powinien przyjmować wyłącznie nieruchomości z rynku lokalnego, a więc z obszaru miejscowości, na terenie której położona jest szacowana nieruchomość, czy też dla porównań może zostać zakreślony szerszy obszar, a jeżeli tak, to jaki kryteria zostają przyjęte dla jego wyznaczenia. Kwestia ta w orzecznictwie sądowym dotyczących spraw związanych z ustalaniem odszkodowań za grunty zajęte pod drogi publiczne w związku z regulacją art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie była analizowana, jednakże treść § 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a w szczególności jego ust. 4, wyraźnie odwołuje się do konieczności porównywania parami transakcji kilkunastu nieruchomości podobnych z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Także w znanych Sądowi wyrokach dla celów porównawczych zawężano rynek transakcji przyjętych dla porównań (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 547/07 Lex nr 346985, wyrok NSA z 03 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1126/08 – dostępny na stronach internetowych NSA – Baza orzeczeń). W świetle powyższego odnosząc się do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę E.J. organ I instancji powinien nie tylko uwzględnić wskazywany przez Wojewodę trend czasowy, ale także ocenić, czy możliwe jest w takim przypadku uwzględnienie transakcji zawartych na terenie powiatu, a takie również ujęte zostały w operacie E.J . Reasumując powyższe rozważania uznać należy, że Wojewoda Wielkopolski wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wskazał, że decyzja Starosty P. z dnia [...] stycznia 2009 r. obarczona była błędami uzasadniającymi jej uchylenie. W szczególności w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego nie wyjaśniono, czy na rynku lokalnym (teren gminy M. oraz gmin sąsiednich) miału miejsce transakcje gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, co w konsekwencji uniemożliwiło określenie prawidłowej metody wyceny nieruchomości. Sąd podkreśla, że przedstawienie przez Burmistrza w dniu 02 października 2008 r. operatu szacunkowego, w którym wskazano, na transakcje mające za swój przedmiot nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, spowodowało powstanie w sprawie poważnych wątpliwości co do sposobu wyceny nieruchomości. Ponadto Starosta P. prowadząc postępowanie administracyjne, nie wyjaśnił wszystkich powstałych wątpliwości oraz nie dokonał, zgodnie z wynikającą z art. 80 kpa zasadą, wszechstronnej oceny całości materiału dowodowego. W ocenie Sądu rzeczą organu I instancji jest dokonanie oceny obu złożonych do akt sprawy operatów, a następnie wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane zasady dotyczące ustalenia słusznego odszkodowania za nieruchomość, której własności skarżący zostali na rzecz Gminy M. pozbawieni. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono. /-/E. Podrazik /-/D. Rzyminiak – Owczarczak /-/A. Łaskarzewska