VI SA/Wa 1948/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Danuta Szydłowska (spr.) Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi E. W. i J. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej oddala skargę UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. dalej jako u.d.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa po rozpatrzeniu wniosku E. i J. małż. W. z dnia [...] lutego 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2008 r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości S.. Zajmując stanowisko w sprawie organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Działka, do której skarżący ubiegają się o zezwolenie na zjazd, powstała z podziału działki nr [...], która była skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd indywidualny. Po podziale ww. nieruchomości zjazd pozostał na wysokości działki nr [...]. Skarżący dokonując zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego nie uzyskali zgody zarządcy drogi na kolejny zjazd, ponieważ dojazd do domu mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] miał następować poprzez istniejący zjazd do działki nr [...], za zgodą właścicielki tej działki tj. matki skarżącego. Organ wskazał, iż droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodnie z § 9 ust. 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z dróg niższych klas, szczególnie dla terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ przyznał, że podział działki pierwotnej, do której zapewniony był dojazd, bez wydania zezwolenia na budowę nowego zjazdu, stwarza dla ich właścicieli problemy, ale jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2003 r., sygn. akt II SA 1118/01 "nie rodzi obowiązku wykonania do każdej z nich zjazdu z drogi krajowej, wbrew przepisom prawa powszechnie obowiązującego". Przywołując stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/09 (niepubl.) organ podkreślił, iż wybudowanie drugiego niezależnego zjazdu na krótkim odcinku drogi stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa oraz ograniczenie płynności ruchu. Odnosząc się do stanowiska skarżących zawartego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ podniósł, iż zjazdy istniejące do posesji sąsiednich powstały w innym stanie faktycznym i prawnym, w czasie, kiedy na przedmiotowej drodze był znacznie mniejszy ruch pojazdów, a przede wszystkim wykonane zostały przed wejściem w życie restrykcyjnych przepisów wyżej cytowanego rozporządzenia. Nadto zgodnie z art. 85 § 1 k.p.a. organ nie w każdym przypadku musi przeprowadzać oględziny i należy to do jego swobodnego uznania. Organ podkreślił także, iż Starosta [...] uzgadniając decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. projekt budowlany i wydając pozwolenie na budowę dla inwestycji skarżących polegającej na nadbudowie domu mieszkalnego zaznaczył, iż projekt winien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a więc m.in. dojazd do nieruchomości poprzez zjazd wykonany do działki nr [...]. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. W. i J. W., zwani dalej skarżącymi, wnieśli o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Podnieśli zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 8, 10 § 1 i 79 § 1 kpa. Zarzucili organowi nieustosunkowanie się do podniesionych zarzutów i nierozpatrzenie sprawy zgodnie z uzasadnionym interesem strony i kierowanie się przy wydaniu decyzji subiektywnymi przesłankami. Skarżący stwierdzili, że rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie przewiduje odstępstwa przy remoncie drogi, a ten miał miejsce w 2007 r. Ponadto matka J. W. pomimo wcześniejszej zgody, odmawia korzystania z jej zjazdu z drogi nr [...]. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wskazał ponadto, iż zgromadzony materiał dowodowy przeczy zarzutom skarżących jakoby w przedmiotowej sprawie zostały naruszone przepisy art. 8, 10 § 1 czy też 79 § 1 kpa. Na każdym etapie sprawy skarżący mieli możliwość wglądu w zgromadzony materiał dowodowy, a przed wydaniem decyzji byli obszernie informowani o obowiązujących przepisach i stanie faktycznym sprawy, w kierowanych do nich w toku postępowania pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W działaniu organów wydających decyzje Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowiący, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego organu, co oznacza, że organ może, ale nie musi wyrazić zgodę na budowę lub przebudowę zjazdu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 niepubl., wyrok NSA z dnia 1 stycznia 1997 r., sygn. akt II SA 3036/95, ONSA 1998/1/12; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999 r., sygn. akt II SA 303/99, LEX nr 46768; wyrok NSA z dnia 13 lutego 2001 r., sygn. akt II SA 770/00, LEX nr 53363; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004/2/58 i in.). Wyroki NSA określają również, jakie powinny być granice tego uznania. I tak, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 lutego 2001 r. wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu przez właściwe organy administracji państwowej następuje w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania wyznaczają w myśl art. 7 kpa interes społeczny i słuszny interes obywatela, a także przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz przepisy § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale zakres tej kontroli jest ograniczony - Sąd bada, bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, a nie wnika w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. A zatem badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 kpa powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania odnoszące się do kryteriów udzielania zgody na zjazd. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764: "1. Naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności. 2. Okoliczność, że niektóre nieruchomości przyległe do drogi krajowej posiadają bezpośrednie zjazdy z tej drogi nie przesądza, że również w przypadku skarżącego na taki bezpośredni zjazd należałoby wyrazić zgodę, ponieważ są to rozwiązania sprzed wielu lat, kiedy to natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku drogi było znacznie mniejsze niż obecnie. (...)". Znaczenie natężenia ruchu jako czynnika obiektywnego, podlegającego kwantyfikacji, podnosi też wyrok NSA z dnia 27 października 1998 r., sygn. akt II SA 1173/98, LEX nr 41375, w myśl, którego "Wykonanie dodatkowego zjazdu w bliskiej odległości od istniejącego musiałoby stwarzać utrudnienie w komunikacji na odcinku drogi krajowej i zagrożenia bezpieczeństwa ruchu, zwłaszcza przy tak dużym jego nasileniu - 6.656 pojazdów na dobę". NSA podnosił również znaczenie wymagań technicznych (wyrok z dnia 15 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1193/97, LEX nr 41398) wskazując, iż "odpowiedzialność organów administracji dróg publicznych za właściwe kształtowanie warunków komunikacji drogowej, między innymi przez wyrażanie zgody w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdów z dróg przez nich administrowanych, mieści w sobie również obowiązek przestrzegania wytycznych projektowania dróg, zawierających podstawowe dla bezpieczeństwa ruchu normy techniczne". Należy podkreślić, że wydając decyzję w kwestii zgody na budowę lub przebudowę zjazdu organ administracji kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). W niniejszej sprawie skarżący wnieśli o wydanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] w miejscowości S. Droga ta została zakwalifikowana do dróg głównych klasy G, na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego zgodnie z ww. rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. Działka nr [...] była skomunikowana z drogą krajową nr [...] poprzez zjazd usytuowany na działce nr [...] za zgodą jej właściciela. W tym miejscu przypomnieć należy, iż w myśl art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami, (Dz. U. nr 261, poz. 2603 ze zm.) podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż wybudowanie drugiego niezależnego zjazdu na krótkim odcinku drogi stanowiłoby zagrożenie bezpieczeństwa i ograniczenie płynności ruchu. Zarzut skarżących dotyczący istnienia 63 zjazdów w miejscowości S. nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy albowiem Sąd rozstrzyga tylko w granicach skargi dotyczącej skarżącego. Natomiast brak zgody matki skarżącego na użytkowanie zjazdu wykonanego do jej nieruchomości pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Reasumując powyższe, Sąd doszedł do przekonania, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, iż w sposób dowolny i nie poparty dowodami wydał zaskarżoną decyzję. Zdaniem Sądu organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustalił stan faktyczny zgodnie z wyrażonymi zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażonymi w art. 7, 8 oraz 77 kpa. Ponadto, organ słusznie zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.