I SA/Wa 996/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] w O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] grudnia 1988 r. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. orzekł o ustaleniu ceny państwowego gruntu oddanego w zarząd, położonego w L. przy ul. [...] - [...], składającego się z działki oznaczonej nr [...] o powierzchni [...] m2 oraz o ustaleniu dla Uniwersytetu [....] opłaty rocznej za zarząd ww. gruntu. Instytut [...] w O. pismem z dnia 9 października 2007 r. wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] grudnia 1988 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż Instytut [...] w O. nie jest stroną - w rozumieniu art. 28 k.p.a. - uprawnioną do wystąpienia o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej na rzecz Uniwersytetu [...] opłatę roczną z tytułu ustanowionego zarządu na nieruchomości położonej w L., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2. Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W niniejszej sprawie taki wniosek wniósł Instytut [...] w O. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie, w szczególności wyroku Sądu Okręgowego w L. III Wydziału Cywilnego z dnia [...] września 2005 r., sygn. akt [...], wyroku Sądu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt [....], wyroku Sądu Okręgowego w L. II Wydziału Cywilnego z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...] oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w L. z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...] wynika, że Instytut nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości - zatem nie ma legitymacji prawnej do wniesienia przedmiotowego żądania. Instytut wskazywał, iż jego interes prawny wynika z konieczności uregulowania stanu prawnego nieruchomości, zajmowanej wspólnie z Uniwersytetem [...] i zabudowanej przez Instytut budynkiem zaprojektowanym na potrzeby działalności naukowo-badawczej. Nie może to jednak stanowić o posiadaniu przez Instytut przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, gdyż jest to interes faktyczny, który nie został objęty dyspozycją art. 28 k.p.a. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Instytut [...]w O. W uzasadnieniu podniósł, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu wynika z wyroku Sądu Okręgowego w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] maja 2007 r., sygn. akt [...], którym oddalono powództwo o zobowiązanie Uniwersytetu [...] do przeniesienia na Instytut za wynagrodzeniem prawa własności gruntu położonego w L., oznaczonego jako działka nr [...], a także z wyroku Sądu Apelacyjnego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...] oddalającego apelację i wskazującego, iż odwołujący zobowiązany jest do wydania przedmiotowej nieruchomości Uniwersytetowi [...]. Błędne byłoby zatem przyjęcie, iż posiadacz nieruchomości objętej decyzją, której unieważnienia żąda, nie jest uprawniony do wystąpienia z takim żądaniem. Po rozpoznaniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że warunkiem koniecznym do występowania podmiotu jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno interes prawny jak i prawny obowiązek wynikają z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Ustawodawca w art. 28 k.p.a wskazał wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Zatem, czy podmiotowi będzie służyło prawo strony w postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu będą wynikały wprost określone prawa lub obowiązki. W postępowaniu zakończonym decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] grudnia 1988 r. ustalającej na rzecz Uniwersytetu [...] opłatę roczną z tytułu ustanowionego zarządu na nieruchomości - stroną postępowania był Uniwersytet [...]. Legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji ma nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego zakwestionowaną decyzją, lecz także inny podmiot, który wykaże w sprawie posiadanie interesu prawnego lub obowiązku. Jednakże w niniejszej sprawie Instytut [...] O. nie wykazał takiego interesu. Nie przedstawił on jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że Instytut nie udowodnił posiadania tego prawa przed sądem cywilnym, a powództwo Instytutu o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr KW [...] z rzeczywistym stanem prawnym zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...], zaś Sąd Okręgowy w L. III Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] września 2005 r. sygn. akt [...] oddalił apelację od tego wyroku. Skarga kasacyjna w przedmiotowej sprawie została oddalona wyrokiem Sadu Najwyższego z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] Odnosząc się do zarzutu odwołania Minister stwierdził, że w wyrokach zapadłych w sprawie dotyczącej zobowiązania Uniwersytetu [...] w L. do przeniesienia prawa własności spornej działki, potwierdzone zostało, iż Instytutowi [...] w O. roszczenie takie nie przysługuje, a powołany w odwołaniu obowiązek wydania nieruchomości przez Instytut jest jedynie obowiązkiem faktycznym, związanym z zajmowaniem tej nieruchomości bez tytułu prawnego - nie jest natomiast obowiązkiem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Instytut [...] w O. W skardze zarzucił, że decyzja Ministra Infrastruktury została wydana z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Minister błędnie przyjął, iż nie było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego L. z dnia [...] grudnia 1988 r. W konsekwencji doprowadziło to do wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, iż Instytutowi przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Instytut zakwestionował twierdzenia organu drugiej instancji, że wskazywany w postępowaniu przez skarżącego interes nie jest interesem prawnym. Dodał, że z materiału dowodowego sprawy bezspornie wynika, iż Instytut [...] - poprzednik prawny Instytutu [...] - uzyskał w dniu [...] marca 1962 r. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych w postaci rozbudowy laboratorium [...], zgodnie z załączonym projektem, zaś w dniu [...] lipca 1963 r. pozwolenie na budowę laboratorium podziemnego. Decyzje te zostały dodatkowo poparte przez decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] października 1962 r. Instytut [...] w dniu [...] marca 1968 r. uzyskał zgodę na propozycję lokalizacyjną inwestora w postaci hali [...]. Skarżący podniósł także, że pismem z dnia 3 grudnia 1985 r. Urząd Dzielnicowy L. poinformował Instytut [...] o zmianie zasad ustalania należnych opłat za korzystanie z terenów państwowych. Zatem, nie istniały żadne wątpliwości co do tego, iż Instytut [...] jest posiadaczem części działki o powierzchni [...] m2, oznaczonej nr [....]. Tym samym ma on interes prawny w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. o ustaleniu nowych opłat za zarząd. Zarząd ten w rzeczywistości nigdy nie został ustanowiony na rzecz Uniwersytetu [...]. Nie tylko z uwagi na brak stosownej decyzji, ale także dlatego, że nie mógł być ustanowiony - gdyż część działki o powierzchni [...] m2 była i jest faktycznie użytkowana przez Instytut. Skarżący stwierdził ponadto, że spoczywający na nim obowiązek wydania spornej części nieruchomości wynika z art. 222 § 1 kc - jest to zatem obowiązek prawny, a nie faktyczny. Ponadto, decyzja z [...] grudnia 1988 r. godzi w jego prawo do posiadania nieruchomości i to nie tylko gruntu, ale również wzniesionych na nim naniesień budowlanych (zarówno podziemnych jak i naziemnych). W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty podniesione w skardze nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu. Pismem z dnia 27 sierpnia 2008 r. Uniwersytet [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że przywoływane przez skarżącego dokumenty, tj. decyzje lokalizacyjne, były wydawane w oparciu o ustawę o planowaniu przestrzennym i nie mogą stanowić dowodu, iż skarżący posiadał kiedykolwiek tytuł prawny do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] - na podstawie art. 157 §3 k.p.a. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r. nr [...] - ustalającej na rzecz Uniwersytetu [...] opłatę roczną z tytułu ustanowionego zarządu na nieruchomości. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje, gdy żądanie zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną w sprawie albo gdy wniosła je strona nie mająca zdolności do czynności prawnych, a w przekonaniu organu nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu (art. 157 § 2 i 3 k.p.a). Należało zatem rozważyć, czy Instytut [...] w O. posiadał przymiot strony w tym postępowaniu administracyjnym. Art. 28 k.p.a. stwierdza, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (J. Borkowski K.p.a., Komentarz, wyd. 7, C.H. Beck 2005 r., str. 750; wyr. NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32, wyrok. WSA w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1410/04 Lex nr 206477). Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny - to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Zatem o istnieniu interesu prawnego decydują - w myśl ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (por: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, tj. taki, w którym strona wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc - zdaniem Sądu - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy - tj. decyzja administracyjna - może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Odnosząc te rozważania do okoliczności niniejszej sprawy należy uznać, że skarżący Instytut nie posiadał interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż w prowadzonym postępowaniu nie przedstawił żadnych dokumentów świadczących, iż dysponuje tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości - będąc jej właścicielem lub użytkownikiem wieczystym - a tylko z tego faktu skarżący mógłby wywodzić swój interes prawny w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, ustalającej na rzecz Uniwersytetu [...] opłatę za zarząd tej nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym usunięcia niezgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym skarżący Instytut nie wykazał, iż dysponował prawem rzeczowym do spornej nieruchomości. Sąd w niniejszym składzie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w w/w wyroku Sądu Apelacyjnego w L. I Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2007 r., sygn. akt [...]. Sąd ten uznał, że pomimo tego - iż Instytut [...] powoływał się na przysługujące mu prawo użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych - to ustalenia Sądu pozwalają stwierdzić, że Instytut nie uzyskał decyzji o przekształceniu zarządu gruntu położonego w L. przy ul. [...] w użytkowanie wieczyste. Takie stanowisko podtrzymał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia [...] czerwca 2006 r., sygn. akt. [...] Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela także stanowisko organu administracji, negujące twierdzenia skarżącego, iż na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej L. nr [...] z dnia [...] października 1962 r. uzyskał on tytuł do części przedmiotowego gruntu. Zauważyć bowiem należy, że decyzja ta wydana została w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie narusza ona praw osób trzecich, a tym samym nie tworzy nowego stanu na płaszczyźnie praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż decyzja z 1988 r. godzi w prawo Instytutu do posiadania nieruchomości - niwecząc jego prawo do posiadania nie tylko gruntu, ale również wzniesionych na gruncie naniesień budowlanych, należy stwierdzić, że nie mógł on zostać uwzględniony w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Rozliczenie nakładów poczynionych przez Instytut na przedmiotową nieruchomość ma charakter wyłącznie cywilnoprawny i może być dochodzone w postępowaniu przed sądem powszechnym. Reasumując Sąd stwierdził, że skarżący Instytut nie wykazał, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości (lub jej części) położonej w L. przy ul. [...] i [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni [...] m2 - przez co nie udowodnił posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Natomiast dowiódł on tylko posiadanie interesu faktycznego. Organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił zatem wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1988 r., a Minister Infrastruktury słusznie utrzymał tę decyzję w mocy. Konkludując, stwierdzić należy, że organy orzekające w sprawie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy - uzasadniając przekonująco swoje decyzje. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).