II OSK 1701/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 361/07 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Łodzi na decyzję Łódzkiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r. Nr WZ-5592/10/07 w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi, na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667) nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w Łodzi zainstalować w budynku nr [...] przy ul. [...] w Łodzi zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach o średnicy minimalnej 80 mm bez wyposażenia w węże pożarnicze, wskazując jednocześnie, że zawory te należy zainstalować na każdej kondygnacji budynku, w każdej klatce schodowej. Ponadto Komendant wskazał, że instalacja wodociągowa przeciwpożarowa zasilana z zewnętrznej sieci wodociągowej, bezpośrednio albo za pomocą pompowni przeciwpożarowej z dodatkowym zapasem wody zgromadzonym w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 50 m3, powinna zapewniać zasilanie w wodę przez co najmniej 2 godziny oraz powinna spełniać wymagania określone w rozdziale 5 § 14-22 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. z 2006 r. Nr 80, poz. 563), a także warunki określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 121, poz. 1139). Jako podstawę prawną nałożonych obowiązków organ wskazał na § 14 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 3 oraz § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.). Termin wykonania nałożonego obowiązku Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi ustalił na dzień 31 grudnia 2008 r. Jednocześnie organ powołując się na § 1 ust. 2 cytowanego wyżej rozporządzenia wskazał, że dla realizacji nałożonego obowiązku dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, jeśli zapewnią one niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej. Powyższe obowiązki zostały nałożone po przeprowadzonych w dniach 27 i 29 września 2006 r. czynnościach kontrolnych z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w Łodzi w wyniku, których stwierdzono następujące uchybienia: - klatki schodowe budynku, będące pionowymi drogami ewakuacyjnymi nie wyposażone w urządzenia oddymiające lub zabezpieczające przed zadymieniem, - drzwi prowadzące z klatki schodowej do piwnic i na ostatnią kondygnację budynku w wykonaniu zwykłym stanowiącym odstępstwo od projektu uzgodnionego z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz - instalacja suchego pionu w budynku jest nie nawodniona i nie posiada zbiornika z zapasem wody do celów przeciwpożarowych. Uzasadniając decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi podniósł, że obowiązek wyposażenia obiektu w zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach jest samoistny oraz dotyczy budynków istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów. Nawodnienie istniejącej instalacji przeciwpożarowej podniesie bezpieczeństwo pożarowe w budynku oraz ograniczy przypadki dewastacji suchego pionu, które wpływało na pogorszenie stanu technicznego instalacji. Wykonanie nałożonego obowiązku bezpośrednio wpłynie na poprawę bezpieczeństwa lokatorów zamieszkujących przedmiotowy budynek. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i uznał, że obowiązek nałożony zaskarżoną decyzją jest prawnie uzasadniony. Odnosząc się do zarzutów odwołania Łódzki Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej w Łodzi stwierdził, iż stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów mają zastosowanie również w stosunku do istniejących już budynków. Natomiast w odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia przez organ I instancji rozprawy administracyjnej organ odwoławczy stwierdził, że strona odwołująca się nie wskazała żadnej okoliczności mogącej stanowić przesłankę do przeprowadzenia przez organ rozprawy administracyjnej i w związku z tym podnoszony zarzut jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie uwzględnił skargi na decyzję z dnia [...] lutego 2007 r., gdyż nie stwierdził, aby decyzja ta oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania administracyjnego w sposób wpływający na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., mogłoby stanowić podstawę do ich uchylenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.), osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej (art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 cytowanej ustawy). Stosownie natomiast do treści § 14 ust. 1 pkt 3 i § 15 ust. 3 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w budynkach wysokich punkt poboru wody do celów pożarniczych powinien stanowić zawór hydrantowy (tzw. -zawór 52"), umieszczony na pionie nawodnionym bez wyposażenia w wąż pożarniczy. Zawory 52 powinny być stosowane na wszystkich kondygnacjach budynków wysokich i wysokościowych. Do zasilania w wodę instalacji wodociągowej przeciwpożarowej w budynkach wysokich i wysokościowych powinien być zapewniony dodatkowy zapas wody zgromadzony w jednym lub kilku zbiornikach o łącznej pojemności nie mniejszej niż 100 m3. Dopuszcza się zmniejszenie pojemności zbiorników do 50 m3, w przypadku budynku wysokiego i wysokościowego o wysokości do 100 m, niezawierającego strefy pożarowej o powierzchni przekraczającej 750 m2, zakwalifikowanej do kategorii zagrożenia ludzi innej niż ZL IV (§ 20 ust. 2 i 3 cytowanego rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, iż budynek mieszkalny nr [...] w Łodzi przy ul. [...], którego administratorem pozostaje strona skarżąca, jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, składającym się z 11 kondygnacji nadziemnych oraz 1 kondygnacji podziemnej, którego wysokość wynosi 31,26 m. Sposób użytkowania tegoż budynku przesądza o jego zaklasyfikowaniu do IV kategorii zagrożenia ludzi odrębnej strefy pożarowej ZL (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006 r. w związku z § 209 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), natomiast wysokość oraz ilość kondygnacji nadziemnych w przedmiotowym budynku nakazuje zaliczyć go do kategorii budynków wysokich (§ 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Nałożenie zatem na stronę skarżącą obowiązków dotyczących zainstalowania zaworów hydrantowych oraz zasilania instalacji wodociągowej przeciwpożarowej było w pełni uzasadnione zarówno okolicznościami faktycznymi jak i prawnymi. Do określenia właściwej podstawy prawnej nie ma znaczenia także fakt, iż ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę do wydania powołanego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r., nie zawiera przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną budynków wzniesionych przed wejściem aktu prawnego w życie. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, jak to miało miejsce w przypadku tejże ustawy, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy. A zatem brak przepisów przejściowych obligował organy ochrony przeciwpożarowej do zastosowania aktualnie obowiązujących norm prawnych, a nie do przepisów obowiązujących w chwili wzniesienia przedmiotowego budynku. W toku postępowania administracyjnego strona skarżąca nie wykazała istnienia żadnych szczególnych przypadków przemawiających za zastosowaniem rozwiązań zamiennych oraz nie przedstawiła ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych zawierającej ewentualne rozwiązania zamienne. W tej sytuacji przeprowadzenie rozprawy administracyjnej było bezprzedmiotowe. W ocenie Sadu I instancji nie zasługują na uwzględnienie również podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty odnoszące się do terminu wykonania nałożonych obowiązków oraz kosztów związanych z ich realizacją. Ponad dwuletni termin wykonania określonych czynności mających na celu dostosowanie budynku do aktualnie obowiązujących norm przeciwpożarowych jest terminem w pełni adekwatnym do wykonania prac związanych z realizacją nałożonych decyzją obowiązków. Natomiast względy ekonomiczne nie mogą wpływać na wykonanie nałożonych obowiązków, które w przyszłości mogą przecież przyczynić się do ochrony życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem. Zakreślony termin realizacji nałożonych powinności daje stronie skarżącej możliwość zgromadzenia przez ten okres odpowiednich środków finansowych na wykonanie koniecznych prac dostosowujących budynek nr [...] przy ul. [...] w Łodzi do obowiązujących wymogów przeciwpożarowych. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 361/07 złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w Łodzi. Zarzucono w niej: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności: - przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 oraz 15 ust. 3 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 21 kwietnia 2006 r. w związku z art. 4 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, poprzez przyjęcie, że choć przedmiotowy budynek mieszkalny nr [...] został zaprojektowany, wybudowany i odebrany, a także dopuszczony do eksploatacji, na podstawie obowiązujących przed wielu laty norm projektowych, techniczno - budowlanych i przepisów o ochronie przeciwpożarowej, to jednak w ocenie WSA, organy obu instancji były uprawnione do nałożenia, na skarżącą Spółdzielnię kwestionowanego obowiązku jego dostosowania do obecnie obowiązujących regulacji prawnych dotyczących m.in. ochrony przeciwpożarowej, choć nie został poddany żadnej modyfikacji czy też zmianie sposobu jego użytkowania, poza jednostronnym stwierdzeniem organów ochrony przeciwpożarowej obu instancji, że obowiązek wyposażenia obiektu w zawory hydrantowe 52 umieszczone na nawodnionych pionach jest samoistny, a nawodnienie suchych pionów zapobiegnie m.in. ich dewastacji i tym samym podniesie bezpieczeństwo przeciwpożarowe, co w praktyce oznacza również naruszenie fundamentalnej zasady lex retro non agit, zwłaszcza, że przepisy ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie zawierają wyraźnego upoważnienia ustawowego, do wydania przedmiotowych przepisów wykonawczych, które ingerowałyby z mocą wsteczną, w sferę stanów faktyczne - prawnych, zaistniałych przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy, 2) naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - przepisu art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. przez przyjęcie, że kwestionowane przez skarżącą Spółdzielnię decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, a dla określenia właściwej podstawy prawnej nie ma znaczenia także fakt, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej, stanowiąca podstawę do wydania rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. nie zawiera przepisów przejściowych regulujących sytuację prawną budynków wzniesionych przed wejściem aktu prawnego w życie. W sytuacji bowiem, gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej po wejściu w życie nowej ustawy. W ocenie strony skarżącej, przepisy wykonawcze bez jej wyraźnego upoważnienia nie mogą być wydawane z mocą wsteczną poprzedzającą datę wejścia w życie przepisów ustawy, z upoważnienia której zostały wydane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu § 14 ust. 1 pkt 3 oraz 15 ust. 3 i § 20 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 80, poz. 563), w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1229, z późn. zm.) sprowadza się w istocie do kwestionowania przez skarżącą Spółdzielnię nałożenia na nią obowiązku dostosowania użytkowanego budynku do wymogów ochrony przeciwpożarowej wprowadzonych po jego wybudowaniu. Oceniając ten zarzut skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie jest on zasadny. Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej zobowiązuje w art. 3 osoby fizyczne, osoby prawne, organizacje lub instytucje korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu do zabezpieczenia ich przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem, przesadzając jednocześnie, że odpowiedzialność za naruszenie przepisów przeciwpożarowych ponoszą: właściciel, zarządca lub użytkownik budynku, obiektu lub terenu. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz ust. 1a powołanej ustawy, właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest m. in. obowiązany wyposażyć budynek, obiekt budowlany lub teren w wymagane urządzenia przeciwpożarowe i gaśnice oraz przygotować budynek, obiekt budowlany lub teren do prowadzenia akcji ratowniczej. Odpowiedzialność za realizację powyższych obowiązków stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Określając w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy zakres spraw przekazanych do uregulowania Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w drodze rozporządzenia wskazano w szczególności sposób, w jaki w jaki właściciele, zarządcy lub użytkownicy obiektów budowlanych lub terenów powinni spełniać swoje obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej, wymagania, jakie powinny spełniać instalacje wodociągowe przeciwpożarowe oraz warunki, w których użytkowany budynek istniejący uznaje się za zagrażający życiu ludzi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe przepisy nie naruszają wskazanej w skardze kasacyjnej zasady lex retro non agit. Zauważyć należy, że zakres zastosowania powyższych przepisów oraz art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1230 ze zm.) nie został w akcie normatywnym w żaden sposób ograniczony w odniesieniu do tzw. budynków starych, czyli powstałych w okresie przed wejściem w życie tych przepisów. Należy mieć na uwadze, że w przypadku ochrony przeciwpożarowej mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym, którego realizacja nie kończy się wraz z oddaniem obiektu do użytkowania, ale trwa nadal przez cały okres użytkowania obiektu. Powyższy przypadek dotyczy zatem regulacji intertemporalnej nazywanej retrospektywnością, polegającej na nakazie stosowania nowego prawa do stosunków prawnych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale nie zostały jeszcze zrealizowane wszystkie istotne element tych stosunków (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2007 r.; II OSK 1253/06). Regulacja taka nie jest objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji RP zakazem wstecznego działania prawa (por. wyrok TK z 31 marca 1998 r., K. 24/97 oraz z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04). Zauważyć należy ponadto, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma charakteru absolutnego. Odstępstwo od niej jest w wyjątkowych sytuacjach dopuszczalne, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (por. wyrok TK z dnia 3 października 2001 r., K 27/01). W celu zapewnienia bezpieczeństwa obywateli chronionego art. 5 Konstytucji RP, uzasadnione jest wprowadzanie nowych, skuteczniejszych środków ochrony przeciwpożarowej umożliwiających ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Ustawodawca musi bowiem mieć możliwość dostosowania do nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej także istniejących budynków mieszkalnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowanie nowych wymogów ochrony przeciwpożarowej do wcześniej wybudowanych budynków nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Zauważyć należy przy tym, że powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 145 § 1 ust. 3 p.p.s.a. jest nieprawidłowe. W artykule tym w § 1 nie ma ust. 3. Jeżeli natomiast intencją strony skarżącej było powołanie się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a, to należy podkreślić, że przepis ten nie miał i nie mógł mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, dotyczy bowiem przypadków ściśle określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach, np. w art. 158 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.