II OSK 2044/09

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 47/09 w sprawie ze skargi M. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 11 września 2009 r., sygn. akt II SA/Po 47/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. J. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wymierzył inwestorowi M. J. karę w wysokości 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego - budynku magazynowego zrealizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w K., należących do M. J. i Z. J. oraz określił termin i sposób uiszczenia kary. W uzasadnieniu wskazano, iż w wyniku kontroli ustalono, że w obrębie działek nr [...], [...], [...] i [...] M. J. (inwestor) zrealizowała budynek magazynowy i przystąpiła do jego użytkowania z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. W trakcie kontroli w budynku magazynowym stwierdzono na regałach oraz na posadzce elementy i akcesoria samochodowe świadczące o użytkowaniu budynku. Inwestor nie posiada pozwolenia na użytkowanie tego obiektu ani potwierdzania złożenia zawiadomienia o zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu. Na skutek wniesionego zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ drugiej instancji stwierdził, iż w wyniku kontroli z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] września 2008 r. organ pierwszej instancji ustalił, iż przystąpiono do użytkowania wybudowanego budynku magazynowego, a inwestor nie przedstawił zawiadomienia o zakończeniu budowy, który wynikał z decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w sprawie jest okolicznością bezsporną, że przedmiotowy obiekt budowlany (budynek magazynowy) po jego zrealizowaniu (zakończeniu robót budowlanych), a przed przystąpieniem do użytkowania, wymagał zgłoszenia właściwemu organowi (art. 54 ustawy Prawo budowlane). Obowiązek zgłoszenia zakończenia robót budowlanych został wprost wyartykułowany w pozwoleniu na budowę z dnia 18 stycznia 2005 r. wydanym przez Starostę K., którym organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę między innymi budynku magazynowego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], należącego do XVIII kategorii wymienionej w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, inwestor przed przystąpieniem do użytkowania obiektu ani nie dopełnił obowiązku zgłoszenia zakończenia budowy, ani też nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Fakt przystąpienia do użytkowania jest zdaniem Sądu niewątpliwy, na co wskazuje materiał zgromadzony i oceniony przez organy nadzoru budowlanego. Dla oceny tej okoliczności nie ma znaczenia, że w budynku tym według oświadczenia inwestora tylko tymczasowo przechowywano części samochodowe, na czas wykonania utwardzenia pozostałej części działki. Umieszczenie części w magazynie (na regałach oraz na posadzce) stanowi bowiem w ocenie Sądu pierwszej instancji przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem. Stąd też powołane przez skarżącą okoliczności, jakie doprowadziły ją do rozpoczęcia użytkowania obiektu pomimo braku zgłoszenia zakończenia budowy nie prowadzą do zakwestionowania stwierdzenia, iż użytkowanie obiektu faktycznie nastąpiło. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. J. zaskarżając je w całości oraz zarzucając zaskarżonemu wyrokowi: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.); 2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, iż obecny w czasie kontroli w dniu [...] czerwca 2008 r. kierownik budowy zobowiązał się dostarczyć Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dziennik budowy. Skarżąca ustosunkowując się do tego protokołu stwierdziła, że wszelkie próby porozumienia się z kierownikiem budowy są bezskuteczne. Z uwagi na brak dziennika budowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na M. J. mandat karny w kwocie 1.100 zł. Jak wynika z powyższego, inwestorka nie dysponując dziennikiem budowy nie miała możliwości skutecznego zawiadomienia o jej zakończeniu. Wnosząca skargę kasacyjną do chwili obecnej nie uzyskała od kierownika budowy dziennika budowy ani nie uzyskała informacji o jego losach. Także do chwili obecnej, według wiedzy posiadanej przez skarżącą, Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie podjął działań zmierzających do ewentualnej odpowiedzialności zawodowej kierownika budowy. Wskazano ponadto, iż z faktu, że w obiekcie przechowywano tymczasowo części samochodowe nie wynika, by było to normalne korzystanie z obiektu w celu w jakim został wybudowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Stawiając zarzut naruszenia prawa procesowego skarżąca wymieniła przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie do treści tego przepisu Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy w toku postępowania przed organami oraz uzyskanego przed sądem na podstawie art. 106 p.p.s.a. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał lub przeprowadził dowód niedopuszczalny w świetle art. 106 p.p.s.a., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia nie naruszył wskazanego przepisu, nie wykroczył bowiem poza materiał dowodowy istniejący w dacie wydania tego postanowienia i przekazany wraz z odpowiedzią na skargę. Zauważyć należy, że Sąd nie dokonywał własnych ustaleń faktycznych, bo nie jest do tego uprawniony, a jedynie oceniał, czy materiał dowodowy, który stanowił podstawę rozstrzygnięcia zebrany został i rozważony w sposób określony w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Jednocześnie przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepisy powyższe były w sprawie niniejszej podstawą do wymierzenia skarżącej kary w wysokości 50 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu: budynku magazynowego zrealizowanego na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w K. Karę tę wymierza się inwestorowi, który albo sam przystąpił do użytkowania obiektu albo dopuścił do tego inny podmiot. Nakładanie takiej kary na inwestora zostało uznane za zgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, publ. w OTK ZU-A 2007, nr 1, poz. 2. Bezsporna w sprawie jest okoliczność, że decyzją Starosty K. z dnia [...] stycznia 2005 r. udzielającą skarżącej pozwolenia na budowę został również nałożony obowiązek zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania o zakończeniu robót budowlanych. Również bezsporna jest okoliczność, że inwestorka przed przystąpieniem do użytkowania wybudowanego obiektu właściwego organu administracji o zakończeniu robót budowlanych nie zawiadomiła. Stwierdzić zatem należy, iż regulacja przyjęta wskazanymi wyżej przepisami ustawy Prawo budowlane nie przewiduje wyjątków od obowiązku wymierzenia przez właściwy organ kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, przewidzianej przepisem art. 57 ust. 7. Kara taka powinna zostać wymierzona w każdym przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane, tj. między innymi w sytuacji zaniechania zawiadomienia właściwego organu przed przystąpieniem do użytkowania tego obiektu o zakończeniu jego budowy. Sytuacja taka, co jest niesporne, miała miejsce w rozpatrywanym przypadku. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż skarżąca nie mogła porozumieć się z kierownikiem budowy w kwestii dostarczenia do organu administracji dziennika budowy przedmiotowej inwestycji pozostaje bez wpływu na fakt przystąpienia przez skarżącą do użytkowania obiektu budowlanego przed zawiadomieniem właściwego organu o zakończeniu budowy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.