II SA/Sz 348/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. T. na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oraz oddalenia wniosku p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] r. Starosta wypowiedział T. T. T. D. , tj. użytkownikom wieczystym, wysokość dotychczasowej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Skarbu Państwa, oznaczonej numerem działki[..] , o pow.[..] m2, położonej w obrębie miasta [...] , ze skutkiem na dzień [...] r. W dniu [..] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek T. D. i T. T. o ustalenie niezasadności aktualizacji opłaty rocznej wraz z prośbą o przywrócenie terminu do złożenia tego wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku T. T. i T. D. o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona oraz prośby o przywrócenie terminu, orzeczeniem z dnia [...] r. nr[...] , działając na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w punkcie pierwszym: odmówiło przywrócenia terminu do złożenia wniosku, zaś w punkcie drugim: oddaliło wniosek. Kolegium w pouczeniu wskazało, że orzeczenie jest ostateczne, zaś właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw do tut. Kolegium w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia, co jest równoznaczne z przekazaniem sprawy do sądu powszechnego. T. T. zaskarżył w całości powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie art. 58 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 78 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że od zaskarżonego orzeczenia złożono sprzeciw do sądu powszechnego, który wraz z aktami sprawy został przekazany do Sądu Rejonowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając m.in., czy mieści się w katalogu spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku stwierdzenia braku kognicji sądu do rozpoznania sprawy, taka skarga, podlega odrzuceniu stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 cyt. ustawy kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr[...] , w którym oddalono wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona, jednocześnie odmawiając przywrócenia terminu do złożenia ww. wniosku. W ocenie Sądu, wskazany w skardze przedmiot nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem sprawa aktualizacji opłaty rocznej nie mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej jak również w kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Instytucja aktualizacji opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej została uregulowana w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.). Zgodnie z art. 78 ustawy właściwy organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). Wniosek, o którym mowa w ust. 2, składa się przeciwko właściwemu organowi. Ciężar dowodu, że istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty, spoczywa na właściwym organie (ust. 3). Do postępowania przed kolegium stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7). Przepis art. 80 ust. 1 omawianego aktu stanowi z kolei, że od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, przy czym wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Kolegium przekazuje właściwemu sądowi akta sprawy wraz ze sprzeciwem. Wniosek, o którym mowa w art. 78 ust. 2, zastępuje pozew (ust. 2), zaś w razie wniesienia sprzeciwu w terminie, orzeczenie traci moc, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia (ust. 3). Niewątpliwie kwestia użytkowania wieczystego jest sprawą cywilną, zaś z przytoczonych przepisów wynika, że również aktualizacja opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest sprawą z zakresu prawa cywilnego. Zauważyć należy, że zmiana opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie wymaga wystosowania wypowiedzenia, co podkreśla umowny charakter kształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron, a nadto ustawodawca przesądził, że spory z tego tytułu podlegają rozpoznaniu przez sąd powszechny. Wprawdzie sąd cywilny nie dokonuje kontroli orzeczeń wydanych przez kolegium, tym nie mniej posiada kompetencje do zbadania sprawy w jej całokształcie, w tym w zakresie prawidłowości doręczeń i terminowości złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie jest nieuzasadniona. Przewidziane w cytowanych powyżej przepisach postępowanie przed kolegium nie ma charakteru administracyjnego, gdyż stanowi jedynie etap poprzedzający postępowanie przed sądem powszechnym. To, że z woli ustawodawcy spór między użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem administracji publicznej, reprezentującym właściciela gruntu, ma rozstrzygnąć organ administracji, jakim jest kolegium, nie powoduje, że tylko z tego powodu kwestia aktualizacji opłaty występująca przed organem staje się sprawą administracyjną. W orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie przed samorządowym kolegium odwoławczym jest postępowaniem szczególnym, a rozstrzygana w nim sprawa nie należy do zakresu administracji publicznej lecz stanowi sprawę cywilną w rozumieniu art.1 K.p.c. (por. postanowienie NSA z dnia 27 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1315/10, dostępne w Internecie). Powyższego stanowiska nie zmienia fakt, że dla możliwości procedowania przez organ administracji publicznej ustawodawca wskazał na odpowiednie zastosowanie konkretnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozwiązanie to jest szczególne, jednakże w żaden sposób nie wpływa na zmianę charakteru sporu, który w swej istocie jest w całości sporem cywilnym. "W takiej sytuacji należy dojść do wniosku, że wobec braku szczególnych uregulowań prawnych, nie istnieje w ramach takiej sprawy przestrzeń prawna dla stosowania rozstrzygnięć właściwych administracyjnoprawnym formom działania. Dotyczy to zarówno form odnoszących się do rozstrzygnięć o istocie sprawy, jak i poszczególnych kwestii pojawiających się w toku postępowania. Potencjalnie nadające się do zastosowania przepisy postępowania co do zasady nie mogą samodzielnie determinować charakteru sprawy. Czynią to normy prawa materialnego, określające poszczególne rodzaje stosunków, wobec których normy procesowe mają charakter wtórny, służący realizacji określonych rodzajów stosunków. Tym samym, jeśli przepis art. 79 ust. 7 u.g.n. wskazuje na odpowiednie stosowanie niektórych instytucji prawnych uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, to - mając na uwadze cywilny charakter sprawy, należy przyjąć, że wydawane w tym trybie orzeczenia nie są orzeczeniami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym, o których stanowi powołany już uprzednio przepis art. 3 P.p.s.a." (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 23 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 760/14, dostępne w Internecie). Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 oraz art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przedmiocie oddalenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona oraz odmowy przywrócenia terminu do złożenia tego wniosku, nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani żadnego innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej. Dotyczy bowiem kwestii cywilnej, a zatem orzeczenie podjęte w tym zakresie przez organ nie może być uznane za przejaw władczego działania w sferze prawa administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Poza tym ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje możliwości złożenia do sądu administracyjnego skargi na orzeczenie Kolegium wydane w toku rozpoznania sporu cywilnego. Reasumując, skoro orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera stanowisko organu wyrażone w sprawie cywilnej, od którego to przysługuje sprzeciw powodujący przekazanie sprawy na drogę postępowania przed sądem powszechnym, zatem wyłączona jest w tej mierze właściwość sądu administracyjnego. Tak więc skarga wniesiona na ww. orzeczenie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Brak właściwości sądu administracyjnego nie pozbawi jednakże skarżącego prawa do sądu. Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł od orzeczenia z dnia [...] r. nie tylko skargę do sądu administracyjnego, ale również sprzeciw do sądu powszechnego. Skutkiem wniesienia sprzeciwu jest utrata mocy zaskarżonego orzeczenia w całości, co dodatkowo przesądza, iż skarga do sądu administracyjnego na ww. orzeczenie jest niedopuszczalna. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, że sprzeciw został przekazany do Sądu Rejonowego. Także akta sądowe potwierdzają, że przed ww. Sądem toczy się sprawa o zapłatę z powództwa skarżącego przeciwko Skarbowi Państwa – Staroście. W tej sytuacji wieczysty użytkownik ma zapewnioną pełną ochronę w zakresie poddania ocenie sądu powszechnego sprawy aktualizacji opłaty rocznej za wieczyste użytkowanie, w tym konsekwencji uchybienia terminu do złożenia wniosku od dokonanego przez właściciela nieruchomości wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty. Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak na wstępie.