I SA/Ke 284/18

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg H. Ś. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2018 r.: - nr [...] w przedmiocie podatku rolnego na 2012 rok - nr [...] w przedmiocie podatku rolnego na 2011 rok. - nr [...] w przedmiocie podatku rolnego na 2010 rok. uchyla zaskarżone decyzje i poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE 1.1 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium) decyzjami z [...] 2018 r. nr [..], nr [...] i nr [...] utrzymało w mocy decyzje Wójta Gminy S. z [...] 2018 r. odpowiednio: - nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji z [...]2012 r. nr [...] ustalającej H. Ś. podatek rolny na 2012 r.; - nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji z [...]2011 r. nr [...]ustalającej H. Ś. podatek rolny na 2011 r.; - nr [...]odmawiającą uchylenia decyzji z [...]2010 r. nr [...]ustalającej H. Ś. podatek rolny na 2010 r. 1.2 Z ustalonego przez organ stanu sprawy wynika, że działki o nr [...] i [...], stanowiące własność H. Ś., sklasyfikowano jako użytki rolne, łąki o symbolu Ł klasy IV i opodatkowano je podatkiem rolnym. H. Ś. w piśmie z 1 sierpnia 2017 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzjami wymiarowymi m.in. za 2010, 2011 i 2012 r. ze względu na zaistnienie przesłanki z art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej oraz o uchylenie w całości tych decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Podniosła, że stan działek wyłączał użytkowanie gruntów i osiąganie z nich pożytków, a tym samym przemawiał za zwolnieniem ich od podatku. Wskazała na decyzję Starosty W. z [...]2016 r. znak: [...], mocą której zmienione zostały zapisy ewidencyjne działek nr [...] i [...]. Podniosła też, że w sprawie występuje ważny interes publiczny i podatnika przemawiający za uchyleniem decyzji, które zostały wydane bezzasadnie. 1.3 Postanowieniami z [...]2018 r. nr [...], nr [...] i nr [...], Wójt Gminy S. wznowił postępowanie podatkowe zakończone ostateczną decyzją w sprawie wymiaru podatku rolnego odpowiednio za 2010, 2011 i 2012 r. W podstawie prawnej postanowień powołał m.in. art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej. 1.4 Powołanymi wyżej decyzjami z 1 lutego 2018 r. Wójt Gminy S. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowych. Stwierdził, że nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 240 § 1 Ordynacji podatkowej. Wyjaśnił, że dane z ewidencji gruntów wiążą organ podatkowy i skoro grunty były sklasyfikowane jako użytki rolne, łąki, to podlegały opodatkowaniu podatkiem rolnym. 1.5 Kolegium utrzymując w mocy te decyzje powołało przepis art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej i wyjaśniło, że w 2010, 2011 i 2012 r. przedmiotowe grunty opodatkowano stosownie do ich klasyfikacji. Aby zmienić zasady opodatkowania grunty powinny uzyskać inne oznakowanie za lata poprzednie. Organ podatkowy nie jest uprawniony do dokonywania tych zmian. Podana przez stronę okoliczność dotycząca zmiany klasyfikacji gruntów jest dla organu okolicznością nieznaną, ale taką, która nie istniała w dacie wydania decyzji. Zmiany w ewidencji gruntów odnoszą skutki na przyszłość, a tym samym wskazana okoliczność nie jest istotna dla sprawy i nie może mieć wpływu na jej odmienne rozstrzygnięcie. Skorzystanie ze zwolnienia w zakresie podatku rolnego nastąpić może po dokonaniu zmian w ewidencji. Wymiar podatku rolnego dokonywany jest w oparciu o składaną przez stronę informację o nieruchomościach i zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków, stosownie do przepisu art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Dane zawarte w ewidencji gruntów są wiążące dla organu. Ewidencja ta ma walor "dokumentu urzędowego", a zatem dane w niej zawarte powinny stanowić podstawę do wymierzania podatku od nieruchomości. Dopóki dane te nie zostaną zmienione, organy podatkowe mają obowiązek wyliczania podatku na ich podstawie i nie są władne do kwestionowania czy korygowania zapisów ewidencji gruntów i budynków. Również ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (t.j. Dz. U. z 2006 r., nr 136, poz. 969 ze zm.) w art. 4 ust. 1 pkt 1 wskazuje, że podstawę opodatkowania podatkiem rolnym stanowi dla gruntów gospodarstw rolnych liczba hektarów przeliczeniowych ustalana na podstawie powierzchni, rodzajów i klas użytków rolnych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. 1.6 Podsumowując organ podniósł, że zapisy zawarte w ewidencji gruntów na 2010, 2011 i 2012 r. uzasadniały zasadność stanowiska organu podatkowego w zakresie wymiaru podatku rolnego, a tym samym prawidłowość decyzji będących wynikiem zakończonego postępowania nadzwyczajnego. 2.1 H. Ś. złożyła skargi na decyzje Kolegium. Wnosząc o uchylenie decyzji zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że w przedmiotowych sprawach nie zachodzą warunki do wznowienia postępowania i uchylenia ostatecznych decyzji podatkowych dotyczących wymiaru podatku rolnego, w sytuacji, gdy mając na względzie stan sprawy i jej okoliczności zasadnym jest załatwienie sprawy z zastosowaniem wskazanej instytucji; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 253 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji odmówienie uchylenia ostatecznych decyzji podatkowych z uwagi na brak przesłanek ujętych w art. 240 § 1 pkt 7 Ordynacji podatkowej, podczas, gdy - przy takim stanowisku organu - należało rozważyć ze względu na ważny interes publiczny i ważny interes podatnika możliwość uchylenia decyzji, na mocy których strona nie nabyła prawa; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie wydanych decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, brak odpowiedniego, zindywidualizowanego ujęcia sprawy, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz nie pozwala na przekonanie podatnika do zajętego przez organ stanowiska; - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez fragmentaryczną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zbagatelizowanie podnoszonych przez skarżącą okoliczności i skutków decyzji w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów jakie powinna wywrzeć na dotychczasowe decyzje podatkowe, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym słusznego interesu skarżącej, jak i naruszenia zasady praworządności. 2.2 Skarżąca podniosła, że zmiana klasyfikacji działek skutkować powinna zwolnieniem ich od podatku. Ujawnione okoliczności mają istotne znaczenie dla sprawy, przy tym nie były one znane organowi, który wydawał decyzje podatkowe, zaś stan znajdujący odzwierciedlenie w decyzji w przedmiocie zmiany klasyfikacji gruntów istniał już na datę orzekania w przedmiocie wymiaru podatku rolnego. Organ wielokrotnie powołuje się na to, że ewidencja gruntów i budynków korzysta z waloru dokumentu urzędowego, jednak pominął to, że skutecznie zakwestionowano zawarte w ewidencji informacje. Organ podatkowy mając na uwadze, że nie można uwzględnić żądania co do wznowienia postępowania, winien poszukać alternatywnego sposobu załatwienia sprawy. Skarżąca wskazywała wprost na przepis art. 253 Ordynacji podatkowej. Takie rozwiązanie prawne było zasadne ze względu na ważny interes publiczny i ważny interes podatnika. Skarżąca została zobowiązania do ponoszenia ciężarów podatkowych z tytułu posiadania nieruchomości, które nie przynoszą jej jakichkolwiek pożytków. Organy nie ustosunkowały się jednak do tej kwestii. 3.1 W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1 Skarga jest zasadna choć nie z przyczyn w niej wymienionych. W zgodzie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Co istotne kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że z obiegu prawnego należy wyeliminować decyzje naruszające prawo w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Nadto sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, a w zgodzie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a. może wyeliminować, o ile zajdzie taka konieczność, wszystkie rozstrzygnięcia zapadłe w granicach rozstrzyganej sprawy. Dokonując kontroli we wskazanych wyżej granicach należy stwierdzić, że zaskarżone decyzje wraz z decyzjami je poprzedzającymi naruszają prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięć. 4.2 Wskazując na wadliwość rozstrzygnięć przypomnieć na wstępie należy, że sprawa zainicjonowana została wnioskiem H. Ś. datowanym na dzień 1 VIII 2017 r. We wniosku tym zwróciła się o wznowienie postępowań w sprawach tyczących ostatecznych decyzji w zakresie ustalenia łącznego zobowiązania podatkowego między innymi za lata 2010 – 2012. Jako podstawę swojego żądania podała art. 240 § 1 pkt 7 ord. pod., wskazując na decyzję nr [...] z [...]2016 r. wydaną przez Starostę W., w przedmiocie zmian kwalifikacji gruntów objętych decyzjami podatkowymi. Alternatywnie wskazała na możliwość uchylenia opisanych przez nią decyzji na podstawie art. 253 ord. pod. 4.3 Postanowieniami z [...]2018 r., wydanymi po uprzednim uchyleniu rozstrzygnięć i przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., Wójt Gminy S. postanowił w uwzględnieniu wniosku skarżącej wznowić postępowania podatkowe w oparciu o art. 243 § 1 i art. 240 § 1 pkt 5 ord. pod. Następnie [...]2018 r. Wójt Gminy S. wydał decyzje w sprawie odmowy wznowienia postępowań podatkowych za lata 2010 – 2012, wskazując na brak przesłanek z art. 240 § 1 ord. pod. Z uzasadnienia rozstrzygnięć trudno przy tym wywnioskować, którą z przesłanek wznowieniowych rozważał, a w konsekwencji zaistnienia której przesłanki skarżąca nie wykazała. Wskutek odwołania skarżącej, wnioskującej nadal rozpoznanie spraw w oparciu o przesłankę wznowieniową z art. 240 § 1 pkt 7 ord. pod., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z [...]2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. 4.4 Skoro przedmiotem postępowań jest wznowienie postępowania należy wyjaśnić, że postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych cechują się znacznymi odrębnościami od postępowań zwykłych. Aby bowiem mogło dojść do wzruszenia decyzji ostatecznej w wyniku wznowienia postępowania, skarżący musi wykazać, że zaistniała jedna z przesłanek takiego wznowienia, określona w art. 240 § 1 ord. pod. Należy przy tym odróżnić fakt wznowienia postępowania podatkowego od postępowania, które toczy się w wyniku takiego wznowienia. Wznowienie postępowania następuje bowiem z chwilą wydania przez organ podatkowy stosownego postanowienia, wydawanego po stwierdzeniu przez organ, że spełnione zostały warunki formalne pozwalające na wznowienie postępowania (art. 243 § 1 ord. pod.). Dopiero po wydaniu takiego postanowienia, właściwy organ podatkowy może przystąpić do przeprowadzenia właściwego postępowania co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia sprawy (art. 243 § 2 ord. pod.). Nie można jednak zapomnieć, że organ podatkowy prowadząc jak w sprawie niniejszej postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawą wznowienia zawartą we wniosku. Oznacza to, że nie może odnosić się do innych podstaw, niewskazanych przez stronę, gdyż organ dysponentem postępowania jest jedynie w przypadku gdy takowe wszczął z urzędu (patrz np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 IV 2018 r. II FSK 1594/16, publ. baza LEX nr 2502492). 4.5 Skoro zatem jak w sprawach będących przedmiotem rozpoznania, skarżąca wskazywała we wnioskach jako podstawę wznowienia art. 240 § 1 pkt 7 ord. pod., uzasadniając ją w zgodzie z dyspozycją tego zapisu, treścią wydanej wobec niej decyzji, to organ podatkowy nie miał prawa wszcząć postępowania wznowieniowego w oparciu o inną niż wskazaną podstawę. Tymczasem w sprawie poddanej kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach organ wbrew wnioskowi jako podstawę wznowienia wskazał art. 240 § 1 pkt 5 ord. pod., co skutkowało rozpoznaniu sprawy i wydaniu decyzji w oparciu o podstawę wznowieniową, której skarżąca nie podnosiła. Tym samym organ nie rozpoznał wniosku H. Ś.. Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze mimo, że w odwołaniu skarżąca konsekwentnie wskazywała na art. 240 § 1 pkt 7 ord. pod. nie ustosunkował się nawet do tego przepisu. Oznacza to, że organy podatkowe nie rozpoznały sprawy skierowanej do nich, co musiało skutkować uchyleniem tych rozstrzygnięć jako wydanych z naruszeniem art. 240 § 1 pkt 7 ord. pod. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. 4.6 Z przyczyn opisanych wyżej Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie obecnym nie podzielił poglądu zaprezentowanego przez ten Sąd w sprawach I SA/Ke 281/18, I SA/Ke 282/18 i I SA/Ke 283/18, że mimo wskazania przez skarżącą jako podstawy wznowienia art. 247 § 1 pkt 7 ord. pod. można było jak to zrobił organ wznowić postępowanie na podstawie innej przesłanki, gdyż wskazane w uzasadnieniu fakty czyniły możliwym i takie rozpoznanie sprawy. W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą organ jest bezwzględnie związany podstawą wznowienia powołaną jasno przez stronę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 XII 2017 r. I SA/Ol 606/17, dostępny w bazie LEX nr 2425421). 4.7 Rozpoznając sprawę ponownie organ rozważy uchylenie zapadłych w sprawie postanowień o wznowienie postępowań w oparciu o art. 240 § 1 pkt 5 ord. pod., oraz rozważy wznowienie tychże postępowań zgodnie z wnioskiem skarżącej z 1 VIII 2017 r. Nadto rozważy zasadność wyłączenia do odrębnego postępowania wniosku o rozpoznanie poszczególnych wniosków w trybie art. 253 ord. pod., o co alternatywnie wnosiła skarżąca we wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę wymienioną w art. 240 § 1 pkt 7 ord. pod. przeprowadzi stosowne postępowanie i wyda jedną z decyzji opisanych w art. 245 ord. pod. 4.8 Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.