I OSK 384/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie NSA Irena Kamińska Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 979/06 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 979/06 po rozpoznaniu skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działającego z upoważnienia Wójta Gminy D. - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podano, że T. P. złożyła wniosek o udzielenie pomocy materialnej i finansowej na zakup żywności w kwocie 500 zł, na zakup gazu butlowego do ogrzewania, na realizację recept lekarskich, obuwia na okres zimowy, oraz energii elektrycznej w kwocie 200 zł. Wniosła jednocześnie o wyłączenie od udziału w postępowaniu Wójta Gminy D., Sekretarza Gminy, Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., wskazanych pracowników socjalnych i urzędu gminy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r. Sekretarz Gminy D., działając z upoważnienia Wójta, odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.. Decyzją z dnia [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., działając z upoważnienia Wójta Gminy D., odmówił uwzględnienia wniosku T. P. o udzielenie żądanej pomocy podając, że dwukrotne próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, wymaganego przed wydaniem decyzji stosownie do art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, okazały się bezskuteczne. Strona nie współdziałała z organem w zakresie zbadania sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawczyni, nie ma więc możliwości ustalenia, czy do określonych świadczeń rodzina wnioskodawczyni się kwalifikuje. Podejmowane były działania mające na celu udzielenie pomocy rodzinie wnioskodawczyni w formie nie wymagającej przeprowadzenia wywiadu, m. in. przez skierowanie męża wnioskodawczyni do prac społecznie użytecznych, lecz został on wyłączony z dniem [...] kwietnia 2006 r. z ewidencji osób bezrobotnych w związku z nie zgłoszeniem się na wezwanie w sprawie propozycji prac społecznie użytecznych. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji T. P. podniosła, iż wydała ją osoba podlegająca wyłączeniu z mocy art. 24 ( 3 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją merytorycznie podzielając stanowisko w niej wyrażone, zaś odnosząc się do kwestii wyłączenia pracownika organu, stwierdziło, że zarzuty odwołującej się są gołosłowne, mają charakter pomówień a nawet zniesławienia. Z informacji podanych przez stronę oraz z akt sprawy nie wynika, aby miał w sprawie zastosowanie art. 24 ( 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję T. P. zarzuciła, że utrzymano nią w mocy decyzję wydaną przez osobę podlegającą wyłączeniu /art. 24 ( 3 kpa/, zwłaszcza wobec tego, że Kierownik GOPS w D. oraz jej pracownice zeznawały fałszywie przeciwko skarżącej w postępowaniu karnym. W poprzednich wywiadach nie pozwolono skarżącej się wypowiedzieć, dlatego nie podpisała wywiadu środowiskowego z dnia 11 kwietnia 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca organu pierwszej instancji nie odpowiadają prawu z przyczyn formalnych, gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę było to, że postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem pracowników podlegających wyłączeniu. Pominięto okoliczność, że T. P. we wniosku z dnia 18 stycznia 2006 r., powołując się w nim na dwa swoje pisma z dnia 14 stycznia 2005 r. żądała nie tylko wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanych pracowników GOPS w D., ale również Sekretarza Gminy D. oraz Wójta Gminy D.. W tej sytuacji Wójt Gminy D. nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia wskazanych pracowników do czasu, dopóki o jego bezstronności nie orzekł organ do tego uprawniony, bowiem jego obiektywizm został również zakwestionowany przez skarżącą. Przesłanki wyłączenia pracowników organów administracji, określone w art. 24 kpa, mają także zastosowanie wobec samych organów administracji, ściślej, wobec osób pełniących funkcje organu /por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 1991 r. sygn. akt IV SA 487/91, ONSA 1991, nr 2, poz. 50/. Dlatego też w przypadku zgłoszenia przez stronę na podstawie art. 24 ( 3 kpa żądania wyłączenia pracowników urzędu gminy oraz wójta, który jest ich zwierzchnikiem służbowym oraz bezpośrednim przełożonym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, konieczne jest, aby w drodze postanowienia rozstrzygnięte zostało najpierw żądanie dotyczące wyłączenia wójta. W myśl art. 24 ( 3 kpa, wypowiedzieć się w tym przedmiocie powinien "bezpośredni przełożony pracownika". Z uwagi na to, że wójt, burmistrz czy prezydent nie ma bezpośredniego przełożonego, przez pojęcie "bezpośredniego przełożonego" należy rozumieć organ wyższego stopnia stosownie do art. 17 kpa, którym będzie odpowiednio do rodzaju załatwianej sprawy - samorządowe kolegium odwoławcze lub wojewoda /por. W. Chróścielewski, glosa do wyroku NSA z dnia 17 sierpnia 1993 r. SA/Po 3155/92, OSP 1995, z.9, poz. 188/. Sąd pierwszej instancji uznał, że najpierw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno było przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia, czy wobec Wójta Gminy D. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jego wyłączenie w myśl art. 23 ( 3 kpa i wydać w tym przedmiocie stosowne postanowienie a dopiero wówczas, o ile nie byłoby podstaw do wyłączenia Wójta, organ ten mógł orzekać w kwestii wyłączenia w stosunku do podległych mu pracowników. W niniejszej sprawie natomiast Sekretarz Gminy D. działając z upoważnienia Wójta tej Gminy odmówił wyłączenia pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z rozpoznania sprawy. Doszło zatem do sytuacji, w której wójt wprawdzie bezpośrednio nie orzekał, jednakże "za wójta", działając z jego upoważnienia, postanowienie wydał sekretarz gminy, który również nie mógł orzekać w sprawie wobec braku w stosunku do niego stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wyłączenia. Zatem de facto wójt gminy sam przesądził o swojej bezstronności. Naruszona została więc obowiązująca w prawie podstawowa zasada, wyrażona w paremii łacińskiej nemo iudex in causa sua, czyli nikt nie może być sędzią we własnej sprawie. Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy do instytucji procesowych, służących urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej /art. 7 kpa/ i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej /art. 8 kpa/. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, że nie przesądza o podstawach do wyłączenia od orzekania w sprawie z zakresu pomocy społecznej Wójta, lecz rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego, zarówno co do właściwości organów jak i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Uchybienie tej powinności stanowiło istotne naruszenie przepisów o postępowaniu, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji organów obu instancji oraz postanowienia odmawiającego wyłączenia pracowników, bowiem bez ustalenia, czy osoby orzekające w sprawie nie są wyłączone od jej rozpoznania, a to może wynikać jedynie z postanowienia ich bezpośredniego przełożonego, nie jest możliwa merytoryczna ocena legalności decyzji wydanych w sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., reprezentowane przez radcę prawnego R. P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to: 1/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "ppsa": - poprzez bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wyłączenie pracowników GOPS w D. został rozpatrzony przez nieuprawnioną osobę z naruszeniem art. 24 ( 3 kpa oraz art. 268a kpa, - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że nie rozpatrzenie wbrew art. 24 ( 3 kpa wniosku o wyłączenie wójta mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie wójt gminy nie uczestniczył w procesie wydawania decyzji, 2/ art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c, art. 113 i art. 141 ( 4 ppsa wobec uchylenia decyzji organów obu instancji bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów wystąpiły bądź miały istotny wpływ na wynik sprawy; 3/ art. 141 ( 4 i art. 153 ppsa poprzez brak w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, 4/ art. 135 w zw. z art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa wobec uchylenia postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników ośrodka pomocy społecznej, a w konsekwencji przyjęcia przez Sąd, iż postanowienie to, na które nie służy zażalenie, jest zaskarżalne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje się stanowisko Sądu pierwszej instancji w kwestii wykładni pojęcia "bezpośredni przełożony". W ocenie Kolegium o wyłączeniu pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nie powinien orzekać tylko i wyłącznie Wójt Gminy, lecz może tego dokonać inna osoba z jego upoważnienia, co wynika z art. 268a Kpa, jak też potwierdza przepis art. 39 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zastosowana przez Sąd wykładnia mogłaby prowadzić do "zawieszenia działalności urzędu" np, w razie choroby wójta /por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 1998 r. sygn. akt I SA 1666/97, publ. LEX nr 45128/. Zdaniem Kolegium postanowienie o wyłączeniu pracownika organu ma charakter konstytutywny, zaś do czasu wyłączenia takiego postanowienia pracownik może brać udział w sprawie, co powoduje, że nie jest uprawnione stanowisko Sądu, iż Wójt nie mógł rozstrzygać w przedmiocie wyłączenia pracowników do czasu rozstrzygnięcia jego bezstronności. Kolegium nie godzi się też z poglądem, że "bezpośrednim przełożonym" Wójta w zakresie orzekania o wyłączeniu jest Kolegium, którego właściwość w tym względzie została wskazana w art. 26 ( 2 kpa. Kolegium jest właściwe do wyłączenia organu a nie konkretnej osoby piastującej funkcję organu. Odnosząc się do cytowanego przez Sąd pierwszej instancji poglądu W. Chróścielewskiego, w skardze kasacyjnej podkreśla się, że zajął on stanowisko, iż "pozycja wójta /burmistrza, prezydenta/ w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 24 ( 3 i art. 25 ( 1 musi być rozpatrywana w dwóch aspektach. Według pierwszego z tych przepisów musi być on traktowany tak samo jak każdy inny pracownik samorządowy. Podlega więc wyłączeniu na takich samych zasadach jak wszyscy inni merytoryczni pracownicy urzędu. W przypadku jego wyłączenia więc możliwe jest nadal wydanie w gminie decyzji z jego upoważnienia. W sytuacji natomiast wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 25 ( 1 kpa musi być on traktowany jako piastun funkcji organu administracji. W takim przypadku wyłączenie wójta jako organu administracji powoduje zarówno utratę możliwości wydania decyzji administracyjnej z jego upoważnienia, jak i dewolucję kompetencji do orzekania w tej sprawie na organ wyższego stopnia. Skoro więc T. P. domagała się wyłączenia imiennie wskazanych osób /pracowników Urzędu Gminy/, w tym osoby Wójta Gminy D. jako pracownika, a nie jako organu, to żądanie, aby w tym przedmiocie orzekało Kolegium nie ma oparcia w przepisach prawa. Wójt Gminy nie ma bezpośredniego przełożonego a zatem realizując pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, o wyłączeniu nie może orzekać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w składzie trzyosobowym, bowiem takich uprawnień nie przewiduje ustawa z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm./, lecz jedynie osoba fizyczna, co najwyżej Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wyłączeniu mogą podlegać także tylko osoby biorące udział w postępowaniu, nie należy przy stosowaniu art. 24 kpa stosować wykładni rozszerzającej. Wprawdzie wójt jako organ administracji ma prawo wydawać decyzje, to jednak nie w niniejszej sprawie, ponieważ takiej możliwości się pozbawił, upoważniając Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D.. Skarżąca wniosła wprawdzie o wyłączenie Wójta Gminy D., jednakże rozpatrzenie tego wniosku nie ma istotnego znaczenia w sprawie, gdyż to nie ten organ rozpatrywał sprawę i wydawał decyzję. Istotne jest też, iż jak to stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 1994 r. sygn., akt SA/Łd 1417/94, OSP 1996, z.5, poz. 101 z glosą B. Adamiak/, upoważnienie udzielone przez radę gminy kierownikowi ośrodka pomocy społecznej "nie jest pełnomocnictwem do działania w jej imieniu, ale ma charakter przepisu kompetencyjnego, przenoszącego kompetencję ustawowo przypisaną wójtom /burmistrzom/ na kierownika ośrodka pomocy społecznej. Z chwilą udzielenia tego upoważnienia kierownik ośrodka pomocy społecznej pełni funkcję organu administracji i wydaje decyzje we własnym imieniu, a nie w imieniu rady, choć to ona udziela upoważnienia. Wprawdzie w przedmiotowej sprawie upoważnienie do wydania decyzji udzielił wójt gminy, to jednak wydaje się, iż tezy wyrażone w powyższym wyroku NSA można przenieść na grunt tej sprawy, a w konsekwencji uznać, że Wójt Gminy D. pozbawił się kompetencji do załatwienia sprawy. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, w której uprawnienia orzecznicze należałyby do dwóch organów mających tę samą właściwość miejscową, tj., do wójta jako organu administracji publicznej oraz kierownika ośrodka pomocy społecznej na mocy uzyskanego upoważnienia. Za uznaniem, że Wójt udzielając upoważnienia pozbawił się kompetencji do orzekania przemawia też art. 110 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym jest on obowiązany udzielić kierownikowi ośrodka pomocy społecznej upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, a w konsekwencji nie może wydawać decyzji samodzielnie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że upoważnienie do wydawania decyzji z mocy prawa, porozumienia czy też uchwały rady gminy powoduje, iż na nowy podmiot przechodzą kompetencje i należy go traktować jako organ w zakresie wykonywanych funkcji objętych upoważnieniem. Sąd pierwszej instancji uchylając postanowienie w przedmiocie wyłączenia uznał de facto, iż jest ono zaskarżalne, wbrew obowiązującym przepisom kpa. Uprawnienia do takiego orzeczenia w ocenie Kolegium nie daje Sądowi art. 135 ppsa, gdyż przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od zakresu kognicji określonego w art. 3 ( 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W niniejszej sprawie jako podstawy skargi kasacyjnej wskazano naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest: art.145 ( 1 pkt 1 lit. c ppsa wobec bezzasadnego przyjęcia, że wniosek o wyłączenie pracowników GOPS w D. został rozpatrzony przez nieuprawnioną osobę z naruszeniem art. 24 ( 3 kpa oraz art. 268a kpa, jak też że nie rozpatrzenie wbrew art. 24 ( 3 kpa wniosku o wyłączenie wójta mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie wójt gminy nie uczestniczył w procesie wydawania decyzji; art. 145 ( 1 pkt 1 lit. c, art. 113 i art. 141 ( 4 ppsa wobec uchylenia decyzji organów obu instancji bez rozważenia, czy stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów wystąpiły bądź miały istotny wpływ na wynik sprawy; art. 141 ( 4 i art. 153 ppsa poprzez brak w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania; art. 135 w zw. z art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa wobec uchylenia postanowienia o odmowie wyłączenia pracowników ośrodka pomocy społecznej, a w konsekwencji przyjęcia przez Sąd, iż postanowienie to, na które nie służy zażalenie, jest zaskarżalne. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wszystkie wymienione wyżej zarzuty są niesłuszne. Całkowicie prawidłowe w sprawie stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż merytoryczne rozpatrzenie wniosku złożonego przez stronę w niniejszej sprawie o udzielenie pomocy mogło mieć miejsce dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu kwestii wyłączenia osób, co do których żądanie takie zostało zgłoszone. Skoro w sprawie nie jest sporne, że skarżąca wniosła o wyłączenie od rozpoznania sprawy nie tylko wymienionych osób Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D., ale również Wójta i Sekretarza Gminy D., co należy rozumieć jako wyłączenie od załatwienia wniosku o wyłączenie pracowników GOPS/, to oczywiste jest, jak to zasadnie podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż w pierwszym rzędzie musiał być rozpoznany wniosek o wyłączenie Wójta i Sekretarza Gminy. Właściwym do rozpatrzenia tego wniosku jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku informacji co do trybu rozpoznania wniosku o wyłączenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może być traktowany jako niespełnienie wymogu z art. 141 ( 4 ppsa w zakresie zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania. Pouczanie bowiem samorządowych kolegiów odwoławczych w takim zakresie nie należy do obowiązków sądu administracyjnego, chyba iż okaże się to konieczne w warunkach konkretnej sprawy. Skoro jednak w niniejszej sprawie wniosek o wyłączenie Wójta, rozumiany jako żądanie wyłączenia od rozpoznawania wniosku o wyłączenie pracowników GOPS, przez skarżące Kolegium w ogóle nie został rozpoznany, przedwczesne byłoby dokonywanie pouczeń o wszystkich kwestiach, a w tym także trybie postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w takim przedmiocie. Nie można w żadnym razie zasadnie twierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia wskazanych w podstawach skargi kasacyjnej przepisów, gdyż niewątpliwie słuszne jest stanowisko tego Sądu, iż decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty wydana jedynie po rozpatrzeniu wniosku o wyłączenie pracowników GOPS w D., bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o wyłączenie Wójta Gminy i Sekretarza Gminy, jest dotknięta wadą procesową /uchybienie przepisom o wyłączeniu pracownika i organu/, mającą istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do ograniczenia możliwości korzystania z procesowej instytucji wyłączenia pracownika organu czy też samego organu, na danym etapie załatwienia sprawy, z naruszeniem zasady działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa /art. 6 i 7 kpa/. Nie można się też zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 135 ppsa uchylając postanowienie o odmowie wyłączenia pracowników GOPS. Skoro postanowienie to wydano przedwcześnie, przed rozpoznaniem wniosku o wyłączenie Wójta i Sekretarza Gminy, to Sąd pierwszej instancji był również uprawniony do usunięcia tego postanowienia, wydanego niewątpliwie w granicach procesowego załatwienia danej sprawy. Otwiera to drogę do ponownego załatwienia sprawy, z zachowaniem wymaganej warunkami wynikającymi w tym wypadku ze składanych przez stronę wniosków, kolejności czynności procesowych. Kolejność podejmowanych czynności dotyczących załatwienia wniosków o wyłączenie jednoznacznie wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.