I SA/Wa 1288/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Daniela Kozłowska asesor WSA Iwona Kosińska Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A. L. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w W. przy ulicy [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania K. T. od decyzji Prezydenta W. z [...] grudnia 2006 r. nr [...] o odmowie skierowania K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały oraz o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku przy ul. [...] na trzy miesiące - od 1 stycznia do 31 marca 2007 r.- utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podało, że decyzją z [...] grudnia 2005 r. nr [...] Prezydent W. skierował K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt czasowy - od dnia przyjęcia do 31 grudnia 2006 r. i umieścił ją w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w W. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. Prezydent W. odmówił skierowania K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały i skierował ją do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku przy ul. [...] na trzy miesiące - od 1 stycznia do 31 marca 2007 r., twierdząc w uzasadnieniu, że poprzednia decyzja była decyzją kierującą do DPS na czas określony i z dniem 31 grudnia 2006 r. decyzja ta wygasa. Organ I instancji podkreślił, że z zaświadczeń lekarskich lekarza internisty i lekarza psychiatry wynika, iż K. T. nie wymaga stałej całodobowej opieki w zakresie usług opiekuńczych i pielęgnacyjnych. Podkreślono, że K. T. nie korzystała w czasie pobytu w DPS z proponowanych form pomocy, nie zintegrowała się z mieszkańcami DPS, izolowała się od otoczenia, często przebywała poza placówką. W związku z konfliktem w rodzinie i brakiem miejsca zamieszkania organ I instancji skierował K. T. na trzymiesięczny okres do DPS przy ul. [...] w W. Od decyzji tej odwołanie złożyła K. T., zarzucając organowi I instancji nierzetelność i wskazując, że decyzja jest dla niej krzywdząca. Podniosła, że jest osobą samotną, ma niską emeryturę, jest chora, a zaświadczenie na które powołuje się organ I instancji wydane zostało przez lekarza współpracującego z DPS, bez konsultacji z lekarzem u którego K. T. leczy się na kręgosłup. Wskazała, że może przedłożyć zaświadczenie lekarskie o stanie swego zdrowia. Poza tym K. T. stwierdziła, że nie jest prawdą, jakoby izolowała się od otoczenia; fakt stałego przebywania w pokoju uzasadniła chorobą i bólami kręgosłupa, które uniemożliwiały jej opuszczanie pokoju. Wskazała, że przyczyną nieporozumień z pracownikami placówki było złożenie przez nią skargi na stan pokoju, do którego została przeniesiona. Podkreśliła, że nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a pomoc usługowa jest dla niej niewystarczająca. Dodała, że nakazanie przeprowadzki do Domu Pomocy Społecznej [...] może spowodować daleko idące konsekwencje w pogorszeniu jej zdrowia fizycznego i psychicznego. Stwierdziła również, że pojęcie "niezdolna do samoobsługi" w jej rozumieniu jest obraźliwe. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że określenie "osoba zdolna do samodzielnej obsługi" nie jest określeniem obraźliwym, a słowo "obsługa" nie odnosi się w języku polskim jedynie do maszyn. Obsługuje się także osoby. Pojęcie "osoba zdolna do samodzielnej obsługi czy też do samoobsługi" oznacza osobę, która jest w stanie wykonać samodzielnie czynności życia codziennego. W takim znaczeniu pojęcie to funkcjonuje w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, w innym - w ustawie o pomocy społecznej. Z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wynika, że postępowanie organu I instancji było zgodne z przepisami prawa. Ustawa o pomocy społecznej w artykule 2 ust. 1 stanowi: "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.". Nie są w stanie - sformułowanie to oznacza, że pomoc społeczna wkracza wtedy, gdy osoba lub rodzina rzeczywiście nie może sama uporać się z problemami, a nie wtedy, gdy rodzina wolałaby zdać się pomoc osób trzecich. Zdaniem organu, nie jest prawdziwe twierdzenie strony, że jest ona osobą samotną, ponieważ ma dwóch dorosłych synów, na których w pierwszym rzędzie spoczywa obowiązek zapewnienia opieki matce. Organ stwierdził, że jeśli prawdziwe są twierdzenia K. T., że pozostaje w konflikcie z synami, w więc nie może zamieszkać z żadnym z nich, i w dodatku jeden z nich przebywa za granicą, to fakty te nie mogą zostać uznane za powód do skierowania K. T. na stałe do Domu Pomocy Społecznej. Art. 87 krio stanowi bowiem, że Rodzice i dzieci obowiązani są wspierać się wzajemnie, a zatem na dzieciach spoczywa obowiązek udzielenia wsparcia matce. Fakt, że jeden z synów wyjechał do [...] (oświadczenie jego teściowej, że nie zna adresu córki i zięcia i rozmawia z nimi jedynie przez telefon jest mało wiarygodne) nie zwalnia go z obowiązków syna - postanowienie Sądu Najwyższego z 16 lutego 1990 r. III CRN 386/89 LEX nr 9013: osoba przebywająca za granicą obciążona obowiązkiem alimentacyjnym, może w różnorodny sposób zapewnić na czas pobytu za granicą wywiązywanie się ze swoich obowiązków za pomocą środków majątkowych, którymi dysponuje w kraju. Organ podał, że K. T. była właścicielką mieszkania, które zbyła i rozdysponowała otrzymane na nie pieniądze. Zgodnie z art. 140 kc, "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że K. T. miała prawo zbyć własne mieszkanie i nie ma obowiązku wyjaśniać, na co przeznaczyła otrzymane pieniądze. Jednakże nie oznacza to, że konsekwencje tej suwerennej i zgodnej z prawem decyzji ma ponosić gmina, w tym przypadku - W. W sprawie wydano też decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2006 r., którą ustalono miesięczną odpłatność za pobyt K. T. w DPS przy ul. [...] w kwocie [...] zł, z czego kwotę [...] zł wnosić ma W. Jak wskazano wyżej, do zapewnienia pomocy obowiązani są przede wszystkim synowie. Wprawdzie K. T. twierdzi, że jest z nimi w konflikcie, jednakże z akt wynika, że K. T. kilkakrotnie opuszczała DPS i odwiedzała rodzinę na kilka dni. Ponadto do Kolegium dzwoniła osoba, podająca się początkowo za dziennikarkę popularnej gazety, która jednakże przyznała, iż jest osobą bliską K. T. (nie przedłożyła pełnomocnictwa w sprawie). Zatem twierdzenia K. T., że nie ma żadnych osób bliskich nie są prawdziwe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że nie jest uprawnione do kształtowania sytuacji życiowej K. T., jednakże, zdaniem Kolegium, w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej decyduje treść art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, który brzmi: "Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej opieki w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." A więc spełnione muszą być przesłanki wskazane w tym przepisie. Z zaświadczenia podpisanego przez lekarza wynika, że K. T. nie wymaga stale całodobowej opieki. Tego samego zdania są zarówno lekarz chorób wewnętrznych, jak i psychiatra. W ocenie Kolegium są to ustalenia wiążące. Kolegium w tych przypadkach, gdy mimo opinii lekarza – organ pomocy społecznej odmawiał skierowania do DPS, konsekwentnie stało na stanowisku, że to opinia lekarza winna decydować, czy stan zdrowia osoby kwalifikuje ją do skierowania do DPS. I to stanowisko Kolegium podtrzymuje. W przypadku K. T. lekarze dwu specjalności nie widzą podstaw do skierowania K. T. do DPS. Organ I instancji w drodze wyjątku, rozumiejąc, że sytuacja K. T. nie jest łatwa, skierował ją do Domu Pomocy Społecznej na trzy miesiące. Biorąc pod uwagę, że K. T. nie jest zadowolona z warunków w DPS, w którym przebywa, jak również pozostaje w konflikcie z personelem, decyzja o zmianie domu jest słuszna, bowiem w nowym środowisku konflikty mogą zniknąć. Kolegium podkreśliło, że do domu pomocy społecznej kieruje się osoby, które takiego skierowania ze względu na stan zdrowia wymagają, a nie te, które wolałyby zamieszkać w takim domu. Organ stwierdził, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdza tok rozumowania organu, np. wyrok NSA w Warszawie z 8 kwietnia 1999 r. I SA 1932/98, cyt. za: LEX nr 47405: Nie można uznać za zasadne twierdzenia, iż bezdomność i niepełnosprawność są przesłankami wystarczającymi do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W wyrokach I SA 936/98, I SA 1472/98, I SA 1932/98, I SA 1927/98, I SA 393/98 Naczelny Sąd Administracyjny, zarówno oddalając skargi, jak i uchylając decyzje organów administracji - stał na stanowisku, że jedyną przesłanką do skierowania do DPS jest stan zdrowia stwierdzony przez lekarza. Orzeczenia lekarskie K. T. jednoznacznie wskazują, że nie wymaga ona stałej opieki, a zatem nie ma podstaw do skierowania jej do DPS. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. T.; zarzucając naruszenie art. 7 kpa poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz pobieżne prowadzenie postępowania dowodowego, naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w sprawie oraz możliwość wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów – skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz decyzji organu I instancji w pkt 1. Skarżąca podniosła, że organy I i II instancji nieprawidłowo oceniły jej sytuację rodzinną; skarżąca jest bowiem osobą samotną; posiada dwóch synów, jednakże nie są oni w stanie zapewnić jej opieki i pomocy, ponieważ oni sami znajdują się w bardzo trudnej sytuacji życiowej – jeden z synów przebywa za granicą, gdzie pracuje, jednakże na jego utrzymaniu pozostaje trójka małoletnich dzieci oraz niepracująca, chora żona; drugi z synów otrzymuje niską emeryturę oraz posiada na utrzymaniu małoletnie dziecko, żona otrzymuje niewielkie wynagrodzenie; dochody rodziny pozwalają jedynie na zaspokojenie własnych potrzeb. Zdaniem skarżącej, organ winien dogłębnie wyjaśnić sytuację majątkową i rodzinną synów skarżącej, ponieważ zgodnie z art. 133 krio, obowiązek alimentacyjny wobec własnych małoletnich dzieci i rodziny wyprzedza obowiązek wobec matki. Skarżąca stwierdziła, że podjęła decyzję o sprzedaży mieszkania będąc w krytycznej sytuacji życiowej poprzedzającej próbę samobójczą. Trudno w tej sytuacji czynić jej zarzut, iż uznała, że dobra materialne nie będą jej potrzebne, a po odratowaniu jej przez lekarzy, znalazła się bez środków do życia i własnego mieszkania. Skarżąca zarzuciła również, że nie miała dostępu do akt sprawy i dokumentów w niej zgromadzonych, nie była również informowana o konieczności przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna, dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] grudnia 2006 r. odmawiającą skierowania K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku na pobyt stały oraz o skierowaniu K. T. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku przy ul. [...] na trzy miesiące - od 1 stycznia do 31 marca 2007 r. Zgodnie z art. 54 ust. 1 oraz art. 56 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Domy pomocy społecznej, w zależności od tego, dla kogo są przeznaczone, dzielą się, m. in. na domy dla osób w podeszłym wieku, osób przewlekle somatycznie chorych, osób przewlekle psychicznie chorych. Głównym celem tych domów jest zaspokajanie potrzeb bytowych, w tym świadczenie usług opiekuńczych na rzecz mieszkańców domu. Umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością i powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej, co jednakże nie oznacza, że można tej formy wsparcia odmówić osobie mającej rodzinę, chociaż jednak kosztami pobytu w placówce mogą zostać obciążone osoby bliskie. Należy tutaj zauważyć, że w przepisie tym ustawodawca posłużył się pojęciem prawnie niedookreślonymi - osoba w podeszłym wieku, a zatem rolą organu powinno być wskazanie, w jaki sposób pojęcie to zostało zinterpretowane przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Skierowanie do domu pomocy społecznej wymaga oceny stanu zdrowia oraz możliwości korzystania przez daną osobę z pomocy środowiskowej, a w szczególności zbadania możliwości zorganizowania usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania lub w ośrodku wsparcia. Zdaniem Sądu, organy administracji publicznej nie dość wyczerpująco ustaliły stan faktyczny w sprawie, w tym sytuację rodzinno – zdrowotną skarżącej. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że obowiązek alimentacyjny wobec własnych małoletnich dzieci i rodziny wyprzedza obowiązek wobec matki, stosownie do art. 133 krio. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do twierdzeń skarżącej dotyczących sytuacji rodzinno – majątkowej każdego z synów skarżącej, celem wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, czy mają oni możliwość zapewnienia stosownej opieki skarżącej. Odnośnie sprzedaży mieszkania skarżącej przez nią samą organ również nie wyjaśnił tych okoliczności, a nie jest wystarczające samo przytoczenie art. 140 kc, z którego wynika, że właściciel może rzeczą samodzielnie rozporządzać, bowiem z akt sprawy może wynikać, że w tym przypadku właściciel nie działał na własną korzyść. Te okoliczności nie zostały wystarczająco wyjaśnione. Skarżąca twierdziła, bowiem, że podjęła decyzję o sprzedaży mieszkania będąc w krytycznej sytuacji życiowej poprzedzającej próbę samobójczą. Skarżąca zarzuciła również, że nie miała dostępu do akt sprawy i dokumentów w niej zgromadzonych, nie była informowana o konieczności przedstawienia dowodów na poparcie swojego stanowiska, ponownie zatem rozpoznając sprawę organ powinien we właściwy sposób również informować skarżącą o przysługujących jej prawach i obowiązkach. Zgodnie bowiem z art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 9 kpa stanowi, że organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a stosownie do art. 10 § 1 kpa, obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazane wyżej braki, świadczące o nie wyjaśnieniu zagadnień ważnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, nie dają możliwości oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym. Naruszenia, o których mowa, dotyczą art. 7, 9, 10 art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że powyższe uchybienia są na tyle istotne, że musiały skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji.