II SA/Ke 685/08

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2008r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej; II. oddala skargę w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w części określonej w punkcie I niniejszego wyroku; IV. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. N. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia ) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], uchylającą w całości, na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, decyzję dotychczasową z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i odmawiającą E. N. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji stwierdził, że we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok z dnia 10 maja 2006 r., E. N. zadeklarowała użytkowanie jedenastu działek rolnych o łącznej powierzchni 135,71 ha, oznaczonych literami od A do K, położonych na jedenastu działkach ewidencyjnych w obrębach: W. w gminie Ł., P. i O. w gminie O. oraz w obrębie S. w gminie S. Na podstawie tego wniosku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. w łącznej wysokości 80.032,26 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. W wyniku przeprowadzonej w dniach 16 i 20 lutego 2007 r. w gospodarstwie E. N. kontroli, inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR stwierdzili, że: działka rolna oznaczona literą I o pow. 1,16 ha na której deklarowana była uprawa mieszanki zbożowej – nie była użytkowana rolniczo, na działce rolnej oznaczonej literą K o pow. 98 ha, na której deklarowana była uprawa trawy na gruntach rolnych, wykryto tylko 13 ha deklarowanych traw i 7,44 ha ugoru. Pozostałą powierzchnię inspektorzy uznali za grunty nieużytkowane rolniczo, gdyż stwierdzili na niej chwasty wieloletnie oraz siewki drzew. Na działce rolnej G o pow. 24 ha, na której deklarowana była uprawa mieszanki zbożowej, stwierdzono jedynie 11,76 ha deklarowanej mieszanki zbożowej, a pozostałą powierzchnię inspektorzy uznali za grunt nieużytkowany rolniczo. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, postanowieniem z dnia [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie przyznania E. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Następnie decyzją z dnia [...] uchylił decyzję dotychczasową oraz odmówił E. N. przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. W toku prowadzonego na skutek odwołania E. N. postępowania wyjaśniającego przed organem II instancji, na wezwanie organu zostały złożone pisemne wyjaśnienia świadków R. N., F. K. i E. Z. Oświadczyli oni, że w okresie od marca do lipca 2006 r. przeprowadzali na zlecenie E. N. zabiegi pielęgnacyjne (koszenie traw) na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie O., gmina O. Na skutek wniosku E. N., inż. A. L., biegły z listy biegłych Sądu Okręgowego w Kielcach, na zlecenie organu II instancji sporządził opinię na okoliczność oceny, czy na działce nr [...] była prowadzona w 2006 r. działalność rolnicza. Biegły stwierdził, że w 2006 r. działka nr [...] była koszona i zbiory zostały skompostowane, ale na działce tej nie było w 2006 r. traw, o czym świadczy całkowity brak ruń traw w trakcie wizji we wrześniu 2007 r., które nie mogły całkowicie wyginąć w ciągu roku. W dniu 24 września 2007 r. organ II instancji uzyskał kopie umów dzierżawy wraz z protokołami zdawczo-odbiorczymi dotyczącymi przekazania w dzierżawę działki ewidencyjnej nr[...]na rzecz E. i M. N. W oparciu o te materiały organ II instancji decyzją z dnia [...] wydał decyzję uchylającą w całości decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. W toku ponownego postępowania organ I instancji uzyskał kserokopię dowodu uiszczenia przez E. N. na rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych w R. czynszu z tytułu bezumownego użytkowania działki nr [...] w okresie od dnia 1 października 2006 do dnia 26 grudnia 2006 r. Natomiast w związku z zarzutami E. N. co do sfałszowania w protokole zdawczo-odbiorczym tej nieruchomości, informacji dotyczących stanu zagospodarowania tego gruntu w dacie zwrotu przez E. N., tj. we wrześniu 2006 r., organ I instancji uzyskał pisemne wyjaśnienie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego, że właściwym protokołem zdawczo-odbiorczym, jest protokół przekazany Dyrektorowi Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zawierający w punkcie dotyczącym zagospodarowania gruntu wpis stanowiący, że działka nr [...] w dacie zwrotu przez E. N. była nie użytkowana rolniczo – działka na całym obszarze zachwaszczona. W oparciu o tak uzupełnione postępowanie wyjaśniające organ I instancji w dniu [...] wydał decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej w całości oraz o odmowie przyznania E. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych. Na skutek odwołania E. N. decyzja ta została w całości uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR. W toku ponownego postępowania organ I instancji uzyskał jedynie dodatkowo wyjaśnienie Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego, z którego wynika, że stan zagospodarowania działki nr [...] w dacie jej przejmowania od M. N. (męża E. N.), tj. w dniu 29 września 2006 r., został ustalony na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej bez udziału dzierżawcy. Natomiast w protokole ponownego przekazania tej nieruchomości przez Agencję na rzecz E. N., tj. w dniu 27 grudnia 2006 r. stan zagospodarowania nieruchomości został ustalony na podstawie wcześniejszych oględzin z dnia 29 września 2006 r., bo wydzierżawiający uznał, że w ciągu 3 miesięcy stan nieruchomości nie uległ zmianie. Następnie w dniu [...] organ I instancji wydał ponowną decyzję identyczną w treści z decyzją z dnia [....]. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że szczegółowe warunki i tryb udzielania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok określają przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. Nr 6/2004 poz. 40 ze zm.) wraz z wydanymi na jej podstawie aktami wykonawczymi oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z 20.11.2004 r.) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.). W myśl art. 23 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., wnioski o płatności sprawdzane są w sposób zapewniający rzeczywistą weryfikację i zgodność z warunkami przyznawania pomocy. W przypadku stwierdzenia zawyżenia deklaracji powierzchni użytkowanej rolniczo stosowane są zmniejszenia lub wykluczenia zgodnie z przepisami prawa, to jest z art. 138 powołanego wyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 w przypadku jednolitej płatności obszarowej oraz art. 51 wymienionego powyżej rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 w odniesieniu do uzupełniającej płatności obszarowej. Zgodnie z art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, jeżeli w wyniku kontroli administracyjnej bądź wizji lokalnej wykryte zostanie dla jednolitej płatności obszarowej, że ustalona różnica między zadeklarowanym a rzeczywistym obszarem przekracza 3 % lecz nie więcej niż 30 %, to kwota jaka ma być przyznana w ramach programu dopłat za jeden obszar jest pomniejszana w przedmiotowym wniosku o dwukrotną wykrytą różnice. Jeżeli ta różnica przekracza 30 % wyznaczonego obszaru, za przedmiotowy rok nie przyznaje się żadnej pomocy. Jeżeli ta różnica przekracza 50 %, rolnik jest wykluczany ponownie z przywileju uzyskania premii do kwoty, która odpowiada różnicy między areałem zadeklarowanym a wyznaczonym. Taka kwota jest odejmowana z wypłat pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, że E. N. ubiegała się o płatności bezpośrednie do działek rolnych o łącznej powierzchni 135,71 ha. Powierzchnia działek rolnych uprawnionych do jednolitej płatności obszarowej wynosi 37,31 ha. Zawyżenie powierzchni działek rolnych we wniosku E. N. wynosi więc 263,74 % w stosunku do powierzchni stwierdzonej (135,71 ha – 37,31 ha = 98,4 ha : 37,31 ha x 100 % = 263,74%), co skutkuje odmową przyznania jednolitej płatności obszarowej na 2006 rok i nałożeniem sankcji w wysokości 27.185,95 zł (iloczyn powierzchni zawyżonej 98,4 ha (135,71 ha - 37,31 ha) i stawki jednolitej płatności obszarowej 276,28 zł/ha]. Analogiczne obliczenie oparte na przepisach art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 organ zastosował odnośnie uzupełniającej płatności obszarowej. Przepis ten bowiem stanowi, że jeśli dla całkowitego zatwierdzonego obszaru objętego pojedynczym wnioskiem, obszar zadeklarowany przekracza obszar zatwierdzony o więcej niż 30 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony, nie zostanie przyznana na dany rok kalendarzowy w ramach tych programów pomocowych. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnik będzie również wyłączony z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. Kwota ta podlega kompensacji dopłatami w ramach jakichkolwiek programów pomocowych, do których dany rolnik jest uprawniony w kontekście wniosków złożonych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym wykrycia różnicy. Jeśli dopłaty nie pozwalają na pełną kompensatę tej kwoty, pozostałe saldo zostaje anulowane. Ponieważ E. N. wnioskowała o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do działek o łącznej powierzchni 135,71 ha, a w wyniku kontroli na miejscu ustalono, że uprawnione do uzupełniającej płatności są działki rolne o łącznej powierzchni 37,31 ha, to zawyżenie powierzchni wynosi 263,74 % obszaru uprawnionego do płatności uzupełniających. Skutkuje to odmową przyznania uzupełniającej płatności obszarowej na 2006 rok i nałożeniem sankcji w wysokości 30.843,48 zł (iloczyn powierzchni zawyżonej 98,4 ha (135,71 ha - 37,31 ha) i stawki uzupełniającej płatności obszarowej 313,45 zł/ha]. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. W szczególności nie można zdaniem organu twierdzić, że art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 został wyłączony na podstawie art. 136 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2003 z dnia 29 października 2004 r. W zakresie jednolitej płatności obszarowej (JPO) zasady stosowania obniżek i wyłączeń reguluje bowiem art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, natomiast w przypadku uzupełniającej płatności obszarowej (UPO), zmniejszenia płatności i wykluczenia od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej reguluje art. 51 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W odpowiedzi na argument dotyczący przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej (tj. terminów przeprowadzenia koszeń oraz zabiegów zapobiegających występowaniu i rozprzestrzenianiu chwastów) organ I instancji zauważył, że E. N. zadeklarowała na działce rolnej K trawy na gruntach rolnych. W myśl art. 3 ust. 1 wyżej powołanej ustawy o płatnościach bezpośrednich, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznaje płatność na wniosek producenta rolnego. Określenie "na wniosek" oznacza, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest związany zakresem żądania wyrażonego we wniosku E. N. Tak więc oceniał zadeklarowane trawy na gruntach ornych, dlatego też ugór stwierdzony na działce ewidencyjnej [...] nie mógł zostać objęty płatnościami (działka rolna - ugór nie została zadeklarowana we wniosku strony). Oceniając przeprowadzone w sprawie dowody organ przypomniał, że zgodnie z zasadą swobody oceny dowodów wyrażoną w art. 80 Kpa, organ administracyjny nie jest skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i może swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego, ustalić stan faktyczny. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 grudnia 1983 r., II S.A. 1302/83 (ONSA Nr 2/83 poz. 106) organ administracyjny, powołując się na opinię biegłego nie może "ograniczyć się do powołania się na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzje i skontrolować prawidłowość jego rozumowania. Kontrola taka polega na sprawdzeniu z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego - prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w uzasadnieniu opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego takiej, a nie innej opinii". Tak więc organ obowiązany jest rozpatrzyć wszystkie dowody we wzajemnej łączności, ustosunkowując się do istotnych różnic. Ponadto należy wspomnieć, iż organ administracyjny nie jest związany opinią biegłego, która jest materiałem, który winien mu pomóc w rozstrzygnięciu kwestii faktycznej. Zgodnie z przytoczonymi wyżej wytycznymi Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że przeprowadzony dowód z opinii biegłego zawiera wiele sprzeczności, które uniemożliwiają potraktowanie go za podstawę do nie uznania za wiążące wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie E. N. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR ocenił następujące twierdzenia biegłego za nie dające podstaw do zmiany oceny wyników kontroli na miejscu: 1.Zapis na stronie 5 opinii "Pewne jest, że w 2006 r. działka [...] była koszona i zbiory były kompostowane (zdjęcie)" jest sprzeczny z zapisem na stronie 6 - "Nie stwierdziłem na glebie pozostałości po wykoszeniu działki - co świadczy o tym, że pędy i łęciny chwastów zostały zebrane i wywiezione". 2.Zapis na stronie 5 stwierdza tylko: "Pewne jest, że w 2006 r. działka [...] była koszona i zbiory były kompostowane (zdjęcie)". Brak jest informacji, na jakiej powierzchni działka mogła być skoszona, czy na powierzchni przekraczającej powierzchnię 13 ha, czyli powierzchni stwierdzonej po pomiarach w czasie kontroli wykonanej przez Biuro Kontroli na Miejscu. 3.Całkowity brak w opinii uzasadnienia do zamieszczonego zapisu "Pewne jest, że w 2006 r. działka [...] była koszona i zbiory były kompostowane (zdjęcie)". 4.W kontekście roku 2007, biegły w opinii stwierdza, że "działka była koszona w maju, a na dzień wizji lokalnej, po 5-ciu miesiącach działka była znów zarośnięta chwastami o wysokości 50-70 cm". W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR przedmiotowa działka mogła być koszona pod koniec maja 2007 r. i do 9 września 2007 r. upłynęło zaledwie 3 i pół miesiąca, a nie 5 miesięcy, jak pisze biegły w swej opinii. W tym czasie nie mogło być takich przyrostów, jakie biegły pokazuje na zdjęciach nr 3, 4, 5, 6 i 8, tak więc zdjęcia na pewno nie były wykonane w tych miejscach, gdzie dokonano koszenia. Wskazują one zdecydowanie na to, że działka nie była koszona w ogóle w 2007 r., jak również w roku poprzednim tj. 2006 r. Na zdjęciach nr 3, 4, 5, 6 i 8 z lutego 2007 r. widoczne są stare, zdrewniałe łodygi i całe kwiatostany chwastów zawiązane w roku 2006. Chwasty wydały owoce, więc musiały przebywać na gruncie cały okres wegetacji tzn. od kwietnia 2006 r. do końca okresu wegetacji roślin (wrzesień, październik 2006 r.). 5.Na stronie 5 biegły pisze "W maju 2007 dostarczyła 50 ton po 160 zł za tonę. Biomasę stanowiły podsuszone chwasty pochodzące z działki 897/1". Z opinii nie wynika, z jakiej powierzchni zebrano biomasę i czy w ogóle ten zbiór pochodził ze spornej powierzchni. Ten niewielki zbiór w ilości 50 ton mógł pochodzić z powierzchni kilku hektarów, ale na pewno nie większej niż powierzchnia 13 ha, czyli powierzchnia stwierdzona w czasie kontroli. Ponadto Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że oświadczenia świadków nie dają podstawy do podważenia wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie E. N. W odpowiedzi na argument strony, iż ze względu na przejęcie gruntów rolnych od Agencji Nieruchomości Rolnych, które były odłogowane przez 15 lat, potrzeba czasu na wyeliminowanie chwastów i odrostów, organ II instancji nadmienił, iż zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, dopłaty przysługują do gruntów rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Dlatego wskazany warunek musi być spełniony nie tylko w chwili składania wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, ale również w chwili przeprowadzenia kontroli. W odniesieniu do wyjaśnień dotyczących działki rolnej I, na której strona deklarowała mieszankę zbożową, a w trakcie kontroli na miejscu stwierdzono, iż działka na dzień kontroli nie była użytkowana rolniczo – organ stwierdził, że nie mają one wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Jak wynika bowiem z analizy dokumentacji fotograficznej, inspektorzy na działce rolnej nie stwierdzili gruntu ornego, a jedynie powierzchnię zachwaszczoną licznymi samosiejkami. Ponadto, organ przytoczył treść art. 68 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., w myśl którego obniżki i wyłączenia przewidziane w rozdziale 1 nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy jest nieprawidłowy lub zdezaktualizował się od czasu złożenia pod warunkiem, że rolnik nie został powiadomiony o zamiarze właściwego organu co do przeprowadzenia kontroli na miejscu, oraz że ten organ nie poinformował rolnika o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku. W przedmiotowej sprawie strona nie poinformowała z własnej inicjatywy Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o zaistniałej sytuacji na gruncie rolnym spowodowanej warunkami atmosferycznymi, w związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR prawidłowo zastosował wykluczenie powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności, zgodnie z przepisami prawa. W skardze na tę decyzję E. N. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisu art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 nakazującego przeprowadzanie kontroli na miejscu w taki sposób, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami , na jakich przyznawana jest pomoc oraz przy zastosowaniu norm istotnych dla wzajemnej zgodności – poprzez wydanie decyzji w oparciu o wyniki kontroli przeprowadzonej po okresie przygotowania gruntów do zimy, gdzie na działce nie pozostały ślady po uprawach z poprzedniego roku, a więc w czasie uniemożliwiającym weryfikację oświadczeń złożonych we wniosku, 2. błędne zastosowanie art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. Zdaniem skarżącej z przepisów tych wynika, że płatności bezpośrednie nie mogą być dokonywane przed przeprowadzeniem kontroli dotyczącej kwalifikowalności. Określone w tych przepisach sankcje mogą być bowiem stosowane za stwierdzenie nieprawidłowości w wyniku tego rodzaju kontroli. Zatem jeżeli organ przeprowadził kontrolę po dokonaniu płatności bezpośredniej (co w sprawie nastąpiło w grudniu 2006 r.), to należy wywnioskować, że kontrola ta nie była kontrolą dotyczącą kryteriów kwalifikujących do przyznania pomocy, a zatem ewentualne konsekwencje stwierdzonych naruszeń nie mogą mieć oparcia w art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 oraz w art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, 3. sprzeczność ustalenia organu, że działka oznaczona literą K nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej, z treścią § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, gdzie ustawodawca podał definicję minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. § 1 tego rozporządzenia stanowi, że utrzymywaniem gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca - w przypadku łąk. Natomiast zgodnie z § 4 tego rozporządzenia Grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem: 1) drzew i krzewów: a) niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, b) mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, c) niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; 2) gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania. Skoro więc organ nie kwestionuje, że na gruntach oznaczonych literą K przeprowadzone były pokosy, to biorąc pod uwagę treść § 4 rozporządzenia i ustalenia kontrolujących stwierdzające jedynie chwast i nieliczne siewki drzew, brak jest podstaw do przyjęcia, iż grunty nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, gdzie podstawą do takiego ustalenia byłoby stwierdzenie na działce drzew i krzewów, nie zaś chwastów wieloletnich i nielicznych siewek drzew, 4. błędne zastosowanie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie z tym przepisem podstawą wznowienia są okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji, nie zaś okoliczności powstałe po wydaniu decyzji. Tymczasem organ przyjął w zaskarżonej decyzji, że warunek utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej winien być spełniony również w chwili przeprowadzenia kontroli, tj. w lutym 2007 r., 5. że na działce oznaczonej literą I obsianej mieszanką zbożową, na skutek suszy jaka miała miejsce w 2006 r., wiele upraw nie obrodziło w ogóle albo obrodziło w znacznie ograniczonym zakresie. Fakt ten jako powszechnie znany, organ miał obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, 6. że odnośnie działek oznaczonych literą G i H, faktyczna powierzchnia użytkowana przez nią była zgodna z wnioskiem, czego organ nie zakwestionował. Skarżąca wyjaśniła, że obsiała działki, które pracownicy Urzędu Miasta i Gminy wskazali jej jako odpowiadające działkom objętym przez nią w posiadanie po byłym gospodarstwie "N.". "Skoro nawet część deklarowanej przez nią uprawy dokonana została zgodnie z uzyskanymi informacjami od, jak jej się wydawało, kompetentnych pracowników Urzędu, to i tak zgodnie z treścią art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, jako faktyczny posiadacz użytkowała działkę zgodnie z deklaracją jaką zawarła we wniosku o dopłaty". W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie w całości oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, w jej części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w rozstrzygnięciu dotyczącym uzupełniającej płatności obszarowej Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postępowanie zakończone kontrolowaną decyzją zasadnie zostało przeprowadzone w trybie wznowienia. Postępowanie administracyjne wszczęte na skutek wniosku E. N. z dnia 10 maja 2006 r. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 rok, zakończyło się bowiem wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] w sprawie przyznania tych płatności, a ujawnione w czasie kontroli z lutego 2007 r. okoliczności uzasadniały wszczęcie z urzędu postępowania wznowieniowego. Organ I instancji niewadliwie więc w dniu [...] wydał postanowienie o wznowieniu postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 147 kpa, wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. W obu tych przypadkach postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego jest dwuetapowe. W razie stwierdzenia wystąpienia jednej z podstaw wznowienia postępowania wyliczonych w art. 145 § 1 kpa z wyłączeniem podstaw z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a § 1 kpa, organ administracji obowiązany jest bez wyczekiwania na impuls z zewnątrz wszcząć postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ, który wydał decyzję w I instancji, na podstawie art. 149 § 1 kpa wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, które jest jedynie postanowieniem wszczynającym postępowanie i nie może zawierać innych treści poza wskazaniem przesłanek uzasadniających wznowienie. W drugim etapie postępowania zadaniem organu jest stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Te ustalenia mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa i muszą być zawarte w decyzji określonej w art. 151 kpa. W niniejszej sprawie doszło do wydania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa postanowienia o wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania E. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji z dnia [...] o przyznaniu E. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, nieznanych organowi, który wydał tę decyzję. Jako okoliczności te zostały wskazane nieprawidłowości w zakresie zawyżenia powierzchni działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności oraz brak zabiegów uprawowych na zadeklarowanych działkach rolnych, stwierdzone w czasie kontroli przeprowadzonej w lutym 2007 r. Po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy organ I instancji uznał, że wskazana w postanowieniu o wznowieniu postępowania przyczyna rzeczywiście istnieje, co w istocie nie było w sprawie kwestionowane i co zasługuje na akceptację. Oceniając podjęte przez organy administracji rozstrzygnięcie istoty sprawy należy zauważyć, że przedmiotem sprawy wyznaczonym wnioskiem strony z dnia 10 maja 2006 r., było żądanie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006. Rodzaje płatności bezpośrednich na 2006 rok określała ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru, przytaczana dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich (Dz. U. Nr 6/04 poz. 40 ze zm.), uchylona z dniem 27 lutego 2007 r. przez art. 59 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 35/07 poz. 217 ze zm.). Nieobowiązująca w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ustawa o płatnościach bezpośrednich miała jednak zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ sprawa została wszczęta w dniu 10 maja 2006 r. na wniosek strony i nie została zakończona decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy, do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie z art. 2 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, płatności te obejmują dwa rodzaje płatności; jednolitą płatność obszarową i płatność uzupełniającą do powierzchni upraw chmielu lub innych roślin. Rośliny te wymienione zostały w § 1 ust. 1 pkt. 1 – 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2006 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. (Dz. U. Nr 42/06 poz. 280), wydanego na podstawie art. 2 ust. 5 pkt 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Spośród roślin wymienionych w tym rozporządzeniu wnioskiem objęte zostały: zboża, tj. pszenżyto i pszenica, a także mieszanka zbożowa, roślina wysokobiałkowa tj. bobik oraz roślina przeznaczona na paszę uprawiana na gruntach rolnych, tj. trawa. Z przytoczonych przepisów, z rozporządzenia wykonawczego do ustawy o płatnościach bezpośrednich, tj. z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U. Nr 65/04 poz. 600 ze zm.), a także z mających również zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów unijnych, a w szczególności Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE L 345 z 20.11.2004 r.) oraz Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.) - wynika, że pomiędzy wymienionymi rodzajami płatności bezpośrednich objętych wnioskiem zachodzą istotne różnice co do warunków ich uzyskiwania, a także przesłanek ich zmniejszania i wyłączania. Jednolita płatność obszarowa przysługuje producentowi rolnemu, w tym m. in. osobie fizycznej będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zostały określone w powołanym wyżej rozporządzeniu z dnia 7 kwietnia 2004 r. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że rodzaje zabiegów, jakie świadczą o utrzymywaniu gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zależą od rodzaju tych gruntów. W przypadku gruntów ornych bowiem, o utrzymywaniu takiego gruntu w dobrej kulturze rolnej świadczy uprawa roślin lub ugorowanie, tj. poddawanie gruntu co najmniej raz w roku w terminie do 15 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów (§ 1 ust. 1 pkt 1 i § 2 rozporządzenia). W przypadku łąk konieczne jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie (w zależności od rodzaju łąki) do dnia 31 lipca lub do dnia 30 września (§ 1 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia). W przypadku pastwisk natomiast, konieczne jest wypasanie zwierząt w okresie wegetacyjnym traw lub koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca (§ 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia). Z przytoczonej regulacji należy wyciągnąć wniosek, że rodzaj uprawy zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności oraz to, czy ta właśnie uprawa została stwierdzona na gruncie, nie ma znaczenia dla oceny prawa strony do jednolitej płatności obszarowej. Do uzyskania tej płatności wystarcza bowiem (oprócz pozostałych wymogów, wymienionych w art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich), spełnienie którychkolwiek spośród wymienionych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. minimalnych wymagań utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Wniosek taki potwierdzają również powołane przepisy unijne. Art. 138 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 1974/2004 dotyczący redukcji i wyłączenia odnośnie warunków kwalifikacji do jednolitych płatności obszarowych, wiąże konsekwencje w postaci pomniejszania lub wyłączania tej płatności, z wykryciem różnicy między zadeklarowanym a stwierdzonym obszarem w rozumieniu art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004. Zgodnie z tym ostatnim przepisem obszar zatwierdzony oznacza obszar spełniający wszystkie warunki określone w zasadach przyznawania pomocy, w przypadku systemu płatności jednolitych obszar zadeklarowany uważa się za zatwierdzony jedynie gdy towarzyszy mu odpowiednia liczba uprawnień do płatności. Tymczasem analogiczny przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 796/2004 dotyczący uzupełniających płatności obszarowych, uzależnia zmniejszenie płatności i wykluczenie od płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej od tego, aby dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, przekraczał obszar zatwierdzony. Przy tym więc rodzaju płatności bezpośredniej konieczne jest oprócz spełnienia wymogów o jakich mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich (tj. oprócz utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej), również spełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 3 tej ustawy dotyczących powierzchni konkretnej, zadeklarowanej uprawy, wymienionej w art. 2 ust. 3 pkt 2 lit. a)., bądź wymienionej w § 1 ust. 1 pkt. 1 – 9 powołanego wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 r. Konieczne jest więc uprawianie na zadeklarowanym obszarze dokładnie tego rodzaju rośliny, jaki strona zadeklarowała we wniosku pomocowym, położonej na takim rodzaju gruntów, jaki strona zadeklarowała w tym wniosku. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że odnośnie wniosku E. N. o przyznanie płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy trawy na gruntach ornych zadeklarowanej na działce rolnej oznaczonej we wniosku literą K, odpowiadającej działce ewidencyjnej nr [...] położonej w O., nie mogło być wątpliwości co do tego, że dla tej grupy upraw zadeklarowany we wniosku obszar 98 hektarów, przekroczył obszar zatwierdzony o więcej niż 50% zatwierdzonego obszaru. Również co do pozostałych zadeklarowanych, a nie stwierdzonych upraw (tj. mieszanki zbożowej na działce oznaczonej literą I oraz na części działki oznaczonej literą G), uprawnione było ustalenie organu co do zawyżenia zadeklarowanego obszaru, przy czym łączna wielkość zawyżenia powierzchni wyniosła 263,74 % obszaru uprawnionego do płatności uzupełniających. Takie ustalenia organu zostały oparte na jednoznacznych wynikach kontroli przeprowadzonej w dniach 16 i 20 lutego 2007 r. przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR. Inspektorzy terenowi stwierdzili wówczas, że na działce oznaczonej literą K o pow. 98 ha znajduje się tylko 13 ha deklarowanych traw na gruntach rolnych oraz 7,44 ha ugoru. Pozostałą powierzchnię tej działki inspektorzy uznali za grunty nieużytkowane rolniczo, z powodu stwierdzenia chwastów wieloletnich i nielicznych siewek drzew. Na działce oznaczonej literą G inspektorzy terenowi stwierdzili 11,76 ha z zadeklarowanych 24 ha mieszanek zbóż. Natomiast na działce oznaczonej literą I nie stwierdzili prowadzenia jakiejkolwiek działalności rolniczej. Odnośnie pozostałych zadeklarowanych działek nie stwierdzono żadnych uchybień. Ustalenia poczynione w czasie kontroli zostały udokumentowane zdjęciami, szkicami z pomiaru wszystkich objętych wnioskiem i kontrolą działek, a także notatką służbową opisującą przebieg kontroli. Ustalenia organów odnośnie braku na działce nr [...], na powierzchni większej niż 13 hektarów zadeklarowanej przez skarżącą trawy na gruntach rolnych, zostały potwierdzone w sporządzonej na wniosek strony z dnia 6 sierpnia 2007 r. i na zlecenie organu opinii biegłego sądowego z zakresu rolnictwa. Aczkolwiek biegły przeprowadził oględziny przedmiotowej działki dopiero we wrześniu 2007 r., to jednak stwierdził, że w 2006 r. na działce nr [...][ nie było traw. Biegły wyjaśnił również w oparciu o jakie przesłanki mógł wydać stanowczą w omawianym zakresie opinię. Stwierdził mianowicie, że ruń traw, której istnienia w czasie swoich oględzin nie stwierdził, nie mogła całkowicie wyginąć w ciągu roku. To ustalenie nie zostało zakwestionowane przez skarżącą. Zasadnie więc organ II instancji mógł na jego podstawie uznać za wiarygodne wyniki kontroli przeprowadzonej w lutym 2007 r. Odnośnie pozostałych stwierdzonych w czasie kontroli z lutego 2007 r. nieprawidłowości dotyczących działki oznaczonej literą I, należy zauważyć, że obecny w czasie kontroli mąż skarżącej nie zakwestionował ustaleń kontrolujących co do tej działki. Stwierdził jedynie ogólnie, że "inne działki użytkuje i utrzymuje w dobrej kulturze rolnej" (k. 4/6 odwrót protokołu z czynności kontrolnych z 16 i 20 lutego 2007 r.). Jednak w toku dalszego postępowania skarżąca powołała się na inną okoliczność mającą wyjaśnić stan zagospodarowania tej działki w dacie kontroli. Twierdziła mianowicie, że niestwierdzenie na tej działce zadeklarowanej uprawy było spowodowane klęską suszy, która jako okoliczność powszechnie znana powinna zostać uwzględniona przez organy administracji z urzędu. W tym zakresie, oprócz trudnego do podważenia ustalenia organu co do stanu zagospodarowania tej działki, opartego na niekwestionowanej dokumentacji fotograficznej, należy zaakceptować również argument oparty na treści art. 68 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Z przepisu tego istotnie wynika, że obniżki i wyłączenia przewidziane w tym rozporządzeniu (a więc i w zastosowanym przez organy art. 51), nie mają zastosowania w odniesieniu do tych części wniosku pomocowego, odnośnie co do których rolnik informował właściwy organ na piśmie, że wniosek pomocowy zdezaktualizował się. Tymczasem w niniejszej sprawie żadne takie pisemne powiadomienie z inicjatywy własnej strony nie nastąpiło. Dlatego powołana przez skarżącą okoliczność nie mogła spowodować odstąpienia od wykluczenia powierzchni działki oznaczonej literą I z powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności. Odnosząc się do ustaleń organu dotyczących działki oznaczonej literą G należy zaakceptować oparcie tych ustaleń na wynikach kontroli z lutego 2007 r., ponieważ skarżąca nie przedstawiła żadnych argumentów mogących skutecznie podważyć ustalenia organu. Zastrzeżenia do ustaleń kontroli odnośnie tej działki zgłoszone zostały już w protokole z czynności kontrolnych, a następnie w pisemnym oświadczeniu i w odwołaniu. Zarzuty te należy jednak uznać za niezrozumiałe i przez to nie poddające się weryfikacji. W protokole z kontroli z 16 i 20 lutego 2007 r. mąż skarżącej napisał własnoręcznie, że "Działka w S. o pow. 28 ha. (chodzi prawdopodobnie o działki oznaczone literami G i H oraz numerem ewidencyjnym [...] o łącznej powierzchni 28,71 ha.) jest to działka ,na którą zostałem wprowadzony przez Urząd Gminy, miałem pokazane granice działki, która jest dzielona drogą od działki po byłym gospodarstwie rolnym N. działkę tę użytkuję rolniczo o pow. 28 ha. i są to widoczne uprawy polne". Z oświadczenia tego wynika jedynie, że zdaniem M. N. użytkuje on rolniczo całą powierzchnię obu tych działek. Brak natomiast jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyny odmiennej oceny inspektorów terenowych. Próba takiego wyjaśnienia znalazła się natomiast w pisemnym oświadczeniu E. N. z dnia 23 maja 2007 r. Skarżąca stwierdziła, że została źle wprowadzona w granice działki przez Urząd Miasta i Gminy. Obsiane zostały sąsiednie działki, ponieważ ona i Urząd Gminy uważali, że granica działki [...] biegnie po drodze. Działki, które zostały wykreślone na 2006 r. zostały kupione przez innego właściciela. W odwołaniu z dnia 29 czerwca 2008 r. skarżąca napisała natomiast, że "na skutek informacji uzyskanych od pracowników Urzędu Miasta i Gminy obsiane zostały działki wskazane przez nich jako działki, które objęłam w posiadanie. (...)Skoro faktycznie użytkowałam część działki, która została obsiana (czego organ nie kwestionuje) zgodnie z deklaracją jaką zawarła we wniosku o dopłaty, to jako faktycznemu posiadaczowi przysługuje mi płatność bezpośrednia na tą część, czego organ jednak nie wziął pod uwagę i do czego nie odniósł się. Fakt iż na załączniku graficznym są zaznaczone faktyczne granice działek to nie sposób podzielić poglądu organu, iż wnioskodawca nie miał wątpliwości, co do położenia granic działek". Jeżeli z tych niejasnych oświadczeń miałoby wynikać, że skarżąca obsiała całą zadeklarowaną powierzchnię (czyli 24,00 ha.), ale położoną częściowo w innym miejscu niż działka ewidencyjna nr [...] i że ta obsiana omyłkowo część została kupiona przez innego właściciela, to należy zauważyć, że kontroli nie podlegała działka ewidencyjna nr [...], ale działka zadeklarowana do płatności oznaczona na załączniku graficznym nr [...] dołączonym do wniosku E. N. o płatności. Skoro na takiej zadeklarowanej działce nie stwierdzono zadeklarowanej powierzchni upraw, to tłumaczenia strony odnośnie omyłkowego obsiania działki położonej częściowo w innym miejscu nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia. Należy też zauważyć, że wyjaśniania skarżącej co do pomierzenia w czasie kontroli innej działki niż zadeklarowana i obsiana budzą poważne wątpliwości, skoro położenie tych działek w czasie czynności kontrolnych akceptował mąż skarżącej M. N., widoczny na zdjęciach nr [...] i [...] jako osoba trzymająca tablice informacyjne z danymi właśnie działki oznaczonej literą G. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących omawianej części zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że nie mogły one wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, jakoby zaskarżona decyzja została oparta na wynikach kontroli przeprowadzonej w czasie uniemożliwiającym weryfikację oświadczeń złożonych we wniosku, przez co narusza treść art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 jak i podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności z dokumentacji sporządzonej w czasie kontroli na miejscu z lutego 2007 r. wynika, że weryfikacja oświadczeń złożonych we wniosku pomocowym była możliwa i doprowadziła do ścisłych i jednoznacznych ustaleń odnośnie powierzchni stwierdzonych upraw. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skargi, jakoby przeprowadzenie kontroli po dokonaniu płatności bezpośredniej uniemożliwiało organowi zastosowanie sankcji za stwierdzone nieprawidłowości na podstawie art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Przyjęcie takiej koncepcji uniemożliwiałoby bowiem wznowienie postępowania administracyjnego mimo zaistnienia, tak jak w niniejszej sprawie, ustawowych przesłanek przewidzianych w przepisach art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz wyłączałoby możliwość weryfikacji decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa – choć obowiązujące przepisy, również zawarte w powołanych w skardze rozporządzeniach unijnych, nie przewiduję wyłączenia przepisów kpa dotyczących wznowienia postępowania. Nieprawdą jest jakoby organ II instancji przyjął w zaskarżonej decyzji iż warunek utrzymania gruntu w dobrej kulturze rolnej musi być spełniony również w chwili przeprowadzania kontroli, przez co organ błędnie zastosował przesłankę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Oczywistym jest, że kontrola przeprowadzona w lutym 2007 r. miała na celu stwierdzenie stanu zagospodarowania działek zadeklarowanych we wniosku strony w okresie, za który przyznane zostały płatności, a więc w 2006 r. Takie też ustalenia poczyniły w oparciu o wyniki tej kontroli organy obu instancji. Stwierdzone w czasie kontroli okoliczności istniejące w ciągu 2006 roku, stanowiły okoliczności faktyczne istniejące w chwili wydania decyzji z dnia [...] o przyznaniu E. N. płatności, a wiec były podstawą do wznowienia postępowania przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące uzupełniającej płatności obszarowej należy stwierdzić, że ponieważ podniesione w skardze zarzuty dotyczące tej części zaskarżonej decyzji nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu we wskazanej części, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. W części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej zaskarżona decyzja naruszała przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co wymagało jej uchylenia w tej części. Jak to już wyżej wyjaśniono, organy administracji rozstrzygające niniejszą sprawę wadliwie założyły, że wniosek strony co do rodzaju zadeklarowanej uprawy wiąże również przy ocenie uprawnień strony do jednolitej płatności obszarowej. Konsekwencją takiego błędnego założenia było niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz wynikłe z tego niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, czym organy obu instancji naruszyły przepisy art. 7 i 77 § 1 kpa. Zakładając bowiem, że niestwierdzenie na działce oznaczonej literą K zadeklarowanej trawy na gruncie rolnym, jest wystarczające dla odmowy przyznania również jednolitej płatności obszarowej, organy administracji nie poczyniły wystarczających ustaleń co do tego, czy na działce tej spełnione zostały minimalne wymagania utrzymania w dobrej kulturze rolnej gruntów innych niż orne, np. łąk, czy ugorów. Należy bowiem przypomnieć, że do utrzymania łąk w dobrej kulturze rolnej wystarczające jest koszenie okrywy roślinnej i jej usunięcie co najmniej raz w roku do 31 lipca, a do utrzymania gruntów ornych w dobrej kulturze rolnej wystarczające jest ich ugorowanie, co jest spełnione jeżeli grunt taki podlegał co najmniej raz w roku w terminie do 15 lipca koszeniu, bez konieczności usuwania skoszonej okrywy roślinnej (§ 1 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej). Należy też zauważyć, że organ II instancji nie był konsekwentny w swych poglądach co do sposobu oceny wniosku o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Z jednej strony bowiem w odpowiedzi na argument dotyczący przestrzegania zasad dobrej kultury rolnej stwierdził, że "określenie w art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznaje płatności bezpośrednie na wniosek oznacza, że "Kierownik Biura Powiatowego ARiMR jest związany zakresem żądania wyrażonego we wniosku E. N. Tak więc oceniał zadeklarowane trawy na gruntach rolnych, dlatego też stwierdzony ugór (...) nie mógł zostać objęty płatnościami (działka rolna ugór nie została zadeklarowana we wniosku strony)". Z drugiej strony natomiast organ czynił ustalenia na okoliczność tego, czy na działce oznaczonej literą K była prowadzona działalność rolnicza (w domyśle jakakolwiek działalność rolnicza). W tym celu zlecił sporządzenie opinii biegłemu celem rozpoznania, czy na działce [...] prowadzona była działalność rolnicza w 2006 r. Przedmiot i zakres tego zlecenia z dnia 24 sierpnia 2007 r. można ustalić jedynie na podstawie punktu 2 opinii biegłego A. L., z uwagi na niedołączenie do akt sprawy dokumentu tego zlecenia. Następnie organ zdyskwalifikował wnioski jakie przedstawił w swej opinii biegły, uznając je za w ogóle nieumotywowane lub niewystarczająco umotywowane, oraz powołując się na zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa, która pozwala organowi oceniać z punktu widzenia logiki i zasad doświadczenia życiowego nie tylko wnioski wysnute przez biegłego, ale również i przesłanki, jakimi biegły się kierował. Akceptując prawo organu do swobodnej oceny wszystkich przeprowadzonych dowodów, należy zauważyć, że ta ocena nie może być dowolna. Organ nie może podważać opinii biegłego przeciwstawiając jego wywodom własne ustalenia, nie oparte na jakichkolwiek innych dowodach. Jeżeli organ uznał niektóre twierdzenia biegłego za nieumotywowane lub miał wątpliwości co do przedstawionych w opinii wniosków, to miał obowiązek podjęcia próby ich wyjaśnienia w drodze przesłuchania biegłego, o czym winien powiadomić stronę celem umożliwienia jej zadania biegłemu pytań i złożenia wyjaśnień (art. 79 kpa). Wyjaśnienia wymagało w szczególności stwierdzenie biegłego, iż "pewne jest, że w 2006 r. działka [...] była koszona i zbiory były kompostowane (zdjęcia)". Wątpliwości zawarte w punktach 1 do 3 na stronie 8 i 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, mogą istotnie się nasuwać po lekturze opinii biegłego. Niejasne są również stwierdzenia biegłego, że w maju 2007 r. E. N. dostarczyła 50 ton podsuszonych łętów chwastów pochodzących z działki [...]. Niewiadomo bowiem, jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miałaby mieć ta dostawa dokonana w 2007 r., skoro przedmiotem rozstrzygania było to, czy działka nr [...] była koszona w 2006, a nie w 2007 roku. Natomiast wywody organu II instancji zawarte w punktach 4 i 5 na stronie 9 uzasadnienia decyzji z dnia [...]. dotyczące szybkości wzrostu chwastów na działce nr [...] oraz ilości masy roślinnej możliwej do uzyskania z tej działki – nie wskazują na jakiekolwiek dowody, poglądy czy opracowania, które by mogły je potwierdzić. Dlatego należy je uznać za dowolne. Za sprzeczne z zasadą swobodnej oceny dowodów oraz z obowiązkiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego należy uznać również odmówienie przez organ wiary oświadczeniom świadków pozbawione jakiejkolwiek argumentacji. Dowody te bowiem organ II instancji skwitował stwierdzeniem, że "uznał oświadczenia świadków za niedające podstaw do uwzględnienia w oparciu o wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie E. N". Z tego niezbyt jasnego stwierdzenia wynika najprawdopodobniej, że organ uznał wyniki kontroli na miejscu za wiarygodniejsze niż oświadczenia świadków. Organ nie wyjaśnił jednak dlaczego tak uważa, ani też które konkretnie wyniki kontroli na miejscu są wiarygodniejsze od których oświadczeń świadków. Niekwestionując co do zasady znaczenia wyników kontroli na miejscu należy zauważyć, że dowód ten nie ma waloru niepodważalności i podlega ocenie organu opartej na przepisach kpa, tak jak wszystkie przeprowadzone w sprawie dowody (art. 80 kpa). Dowód ten w części dotyczącej ustaleń o braku rolniczego użytkowania blisko 80 hektarów z działki oznaczonej literą K, wymagał szczególnie wnikliwej i wszechstronnej oceny, gdyż wskazane ustalenie kontrolujących od początku i konsekwentnie było podważane przez E. N. i obecnego przy kontroli jej męża M. N. Skoro twierdzili oni, że wskazany areał był w 2006 r. koszony w 2 turach; tj. około 70 ha w marcu-kwietniu i ok. 25 ha w czerwcu-lipcu 2006 r., co potwierdzili świadkowie wskazani przez skarżącą, to prawidłowe rozstrzygnięcie tej wątpliwości wymagało jednoznacznego wyjaśnienia czy możliwe jest aby działka oznaczona literą K, po przeprowadzeniu takich zabiegów w podanych terminach, mogła w lutym 2007 r. wyglądać tak, jak to opisali i utrwalili na licznych fotografiach inspektorzy terenowi przeprowadzający kontrolę na miejscu. Ponieważ odpowiedź na to pytanie wymaga, zdaniem Sądu, wiadomości specjalnych z zakresu rolnictwa, konieczne w sprawie było zwrócenie się do biegłego o wydanie opinii. Ponieważ opinia biegłego A. L. sporządzona w sprawie, na postawione pytanie nie odpowiada w sposób jednoznaczny i dostatecznie uzasadniony, konieczne będzie w sprawie przesłuchanie biegłego z zachowaniem wymagań, o jakich mowa w art. 79 § 1 i 2 kpa, a w razie potrzeby zasięgnięcie uzupełniającej opinii tego samego lub innego biegłego. Rozstrzygając wskazaną wątpliwość organ będzie musiał ocenić również inne zgromadzone w sprawie dowody. Istotne tu będzie w szczególności przesłuchanie w charakterze świadka męża skarżącej oraz inspektorów terenowych, którzy przeprowadzili kontrolę w dniach 16 i 20 lutego 2007 r. na okoliczność zachowania się M. N. w czasie tej kontroli i wyjaśnień jakie miał on pierwotnie złożyć kontrolującym na temat przyczyn nie użytkowania rolniczego działki oznaczonej literą K. Okoliczności te, opisane w notatce służbowej z dnia 20 lutego 2007 r. sporządzonej przez inspektora Z. D., zostały niesłusznie całkowicie pominięte przy rozstrzyganiu sprawy. Organ II instancji nie ustosunkował się też w żaden sposób do protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia 29 września 2006 r. dotyczącego przekazania spornej działki K przez M. N. na rzecz przedstawicieli wydzierżawiającej ją Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a w szczególności do zapisu zawartego w punkcie 4 tego protokołu, dotyczącego stanu zagospodarowania gruntu w dacie przekazania. Jest to tym bardziej dziwne, że Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylając po raz drugi decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] potrzebę wyjaśnienia wątpliwości co do zapisu zawartego w punkcie 4 tego protokołu wskazał jako konieczną w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, który jest zgodny z rzeczywistością. Odnosząc się do tej kwestii należy stwierdzić, że skoro w sprawie konieczne jest wyjaśnienie, czy działka oznaczona literą K w okresie do 15 lipca 2006 r. była skoszona, względnie czy w terminie do 31 lipca 2006 r. jej okrywa roślinna była skoszona i usunięta, to protokół dotyczący stanu zagospodarowania tej działki sporządzony dwa miesiące później może - po ustaleniu jego rzeczywistej treści - wskazaną wątpliwość wyjaśnić. Wyjaśniając czy w protokole sporządzonym w dniu 29 września 2006 r. i podpisanym przez M. N., punkt dotyczący stanu zagospodarowania gruntu był w dacie złożenia tego podpisu wypełniony, organ rozważy też potrzebę przesłuchania w charakterze świadków osoby(osób), które dokonały w imieniu wydzierżawiającego oględzin tej działki, na okoliczność zapisu w punkcie 4 protokołu i stanu zagospodarowania tej działki w dacie tamtych oględzin. Organ wyjaśni też, dlaczego skarżąca, która podpisała kolejny protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 27 grudnia 2006 r. dotyczący te samej działki, zaakceptowała wpis zawarty w punkcie 3 tego protokołu stwierdzający, że działka ta jest nieużytkowana, choć skarżąca w toku całego postępowania twierdziła, że działka ta w 2006 r. była użytkowana, tj. została skoszona i uprzątnięta. Kolejnym popełnionym przez organ II instancji uchybieniem w zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, było całkowite zignorowanie protokołu z oceny stanu gospodarstwa rolnego dotkniętego skutkami suszy, dotyczącego spornej działki oznaczonej literą K. Z protokołu tego sporządzonego w dniu 8 sierpnia 2006 r., a więc w zaledwie kilka tygodni od domniemanego skoszenia przez skarżącą ok. 25 hektarów tej działki, oraz w 3-4 miesiące od domniemanego pokosu ok. 70 ha z tej działki stwierdzono, że w użytkach zielonych i w łące znajdujących się na tej działce o pow. 98 ha, straty w wyniku suszy wyniosły 60 %. O ile sama treść tego protokołu nie wyjaśnia, czy działka ta była do lipca 2006 r. skoszona, czy nie (choć sugeruje, że działka ta była łąką) - to osoby uczestniczące w sporządzeniu tego protokołu w liczbie sześciu, mogą mieć informacje na wskazaną okoliczność. Organ rozważy więc również potrzebę ich przesłuchania w charakterze świadków. Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że istotna dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, tj. to czy skarżąca dochowała w 2006 roku minimalnych wymagań utrzymania działki oznaczonej literą K w dobrej kulturze rolnej, tj. czy skosiła tę działkę do 15 lipca 2006 r., względnie czy skosiła i usunęła znajdującą się na niej okrywę roślinną do dnia 31 lipca 2006 r. –nie została w sprawie wyjaśniona. Naprowadzona okoliczność ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bo w razie potwierdzenia faktów świadczących o utrzymaniu tej działki w 2006 r. w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r., nie będzie podstaw do odmowy przyznania E. N. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i nakładania sankcji w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej w takim zakresie, jak to organ I instancji uczynił w decyzji z dnia [...]. Odnośnie działek rolnych oznaczonych literami G oraz I, z przyczyn omówionych wyżej w części dotyczącej uzupełniającej płatności obszarowej, Sąd podzielił ustalenia organu II instancji co do rozbieżności pomiędzy deklarowaną we wniosku, a stwierdzoną w decyzji powierzchnią tych działek. Nie mogło to jednak spowodować utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w części odmawiającej E. N. przyznania jednolitej płatności obszarowej w części dotyczącej działek oznaczonych literami G oraz I, ponieważ decyzja ta dotyczyła całej tej płatności oraz określała sankcję obliczoną na podstawie porównania powierzchni deklarowanej i stwierdzonej odnośnie wszystkich objętych wnioskiem strony działek rolnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, w części dotyczącej jednolitej płatności obszarowej. Prawidłowych ustaleń, wymagających przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części oraz wszechstronnej analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, z wyjaśnieniem którym z tych dowodów organ dał wiarę, a którym jej odmówił i dlaczego, dokona przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji, co pozwoli dopiero na końcowe załatwienie sprawy. Organ będzie miał przy tym na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa. Organ będzie również pamiętał, że utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze nie polega wyłącznie na podejmowaniu czynności wymienionych w § 1 ust. 1 w § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej, lecz także na spełnianiu innych warunków minimalnych wymienionych w tym rozporządzeniu. W szczególności należy pamiętać, że grunty rolne porośnięte drzewami i krzewami nie mogą być uznawane za utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2007 r., IIGSK 355/06, LEX nr 317347). Ponieważ z protokołu kontroli z lutego 2007 r. wynika, że na działce oznaczonej literą K stwierdzono nieliczne siewki drzew, których jednak nie widać na załączonych do protokołu kontroli zdjęciach, organ I instancji ustali i tę okoliczność oraz oceni czy i ewentualnie w jakim zakresie istnienie tych drzew może świadczyć o niezachowaniu przez wnioskodawczynię minimalnych wymagań utrzymywania tego gruntu w dobrej kulturze rolnej. Orzeczenie zawarte w pkt. III wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 206 p.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 220 zł. Sąd zmiarkował wysokość zasądzonych kosztów proporcjonalnie do stopnia uwzględnienia skargi.