I OSK 248/15

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant: st. asystent sędziego Dorota Kozub - Marciniak po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1187/14 w sprawie ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2013 r. T. G. wystąpiła z prośbą o przyznanie pomocy finansowej na zakup śpiwora. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego, gdyż uznał, że zakup śpiwora nie jest szczególnym przypadkiem, który uzasadniałby udzielenie powyższej formy pomocy. W ocenie organu wnioskodawczyni dysponując własnym dochodem ma możliwość zapewnienia większości podstawowych potrzeb życiowych, w tym zakup śpiwora, a zatem nie zachodzą w tym względzie szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie w/w formy pomocy. Prezydent wskazał, że dochód wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, określone w art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwanej dalej też ,,U.p.s."), które wynosi 542,00 zł i uprawnia do ubiegania się o pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego. Podkreślił, że ocena przesłanek warunkujących udzielenie specjalnego zasiłku, o którym mowa w art. 41 ustawy o pomocy społecznej musi być dokonywana przy uwzględnieniu szczególnego charakteru tego świadczenia, które może być przyznane w sytuacjach zupełnie wyjątkowych i powinno być przeznaczane na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych osoby korzystającej z tej formy pomocy społecznej. W ocenie organu, w przypadku T. G. taka sytuacja nie występuje. Organ wyjaśnił, że odmawiając pomocy finansowej wnioskodawczyni wziął pod uwagę nie tylko jej potrzeby i sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych oraz ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje Centrum Pomocy Społecznej. Dodał, że pomoc społeczna nie może stanowić źródła utrzymania. T. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując jej prawidłowość. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję, podzielając ocenę organu I instancji, że skarżąca nie powołała się we wniosku na żadną nadzwyczajną sytuację, która miałaby miejsce. Organ podkreślił, że wnioskodawczyni posiada stałe źródło dochodu znacznie przekraczające kryterium dochodowe a ponadto nie współpracuje z organem, co jest obowiązkiem osób wnioskujących o pomoc. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym oraz skorzystanie z uzasadnionych rozsądnych propozycji pracowników socjalnych, pomagających osobie i rodzinie przezwyciężyć trudne sytuacje życiowe. Podał, że wnioskodawczyni nie wskazuje aktualnego miejsca pobytu, nie informuje o posiadaniu skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], podaje nieprawdziwe dane w wywiadach środowiskowych, nie dokumentuje wydatków miesięcznych i nie podaje miejsca pobytu pełnoletniego syna, co uniemożliwia ustalenie jej właściwej sytuacji życiowej. Ponadto, we wniosku wnioskodawczyni wnioskuje o pomoc dla dwuosobowej rodziny, natomiast z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Organ stwierdził, że rażące dysproporcje pomiędzy deklarowaną przez wnioskodawczynię sytuacją, a zgromadzoną w sprawie dokumentacją uniemożliwiają potwierdzenie deklarowanej przez wnioskodawczynię sytuacji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła T. G. zarzucając, że organ w uzasadnieniach decyzji podaje nieprawdziwy stan faktyczny sprawy naruszając tym samym jej interes prawny, dobro osoby, człowieka, obywatela. Wskazała, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył obowiązujące prawo poprzez nieuwzględnienie tego, że jest osobą bezdomną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło odpowiedź na powyższą skargę podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji i wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że chociaż skarżąca podaje, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem będącym osobą pełnoletnią, to okoliczności tej w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie sposób potwierdzić. Organ ustalił, że dochód wnioskodawczyni wynosi 757,23 złotych, (źródłem jest renta z ZUS). Stwierdził, że dochód ten jest niewątpliwie niski, jednak przekracza ustawowe kryterium dochodowe do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego, a skoro tak to organy obu instancji zasadnie rozpoznały wniosek skarżącej w oparciu o przepis art. 41 pkt 1 U.p.s. Zgodnie z powyższym przepisem, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę w tym przepisie określeniu "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że rozumieć pod nim należy przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego. Będzie to zatem sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu rzeczy, pozwala stwierdzić, że tak dotkliwe w skutkach lub tak daleko ingerujące w plany życiowe zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych. Zdarzenia takie wykraczają granicami przewidywalności poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości życiowej. Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż nie jest "szczególnym przypadkiem" obiektywnie niski choć przekraczający kryterium ustawowe dochód powiązany z dysfunkcją w postaci bezdomności, która, co podkreślono, trwa już od dłuższego czasu, tj. od września 2012 r. Konieczność ponoszenia wydatków, w tym zakupu śpiwora, przez osobę posiadającą własne dochody przekraczające kryterium dochodowe, nawet w sytuacji, gdy jest ona osobą bezdomną, nie może być więc traktowane jako wywołane okolicznościami, przewidzianymi w hipotezie normy zawartej w art. 41 pkt 1 U.p.s. Nie jest to bowiem ten rodzaj wydatku, który powstał w związku z wystąpieniem szczególnego zdarzenia lub też służący do zaspokojenia podstawowej potrzeby życiowej skarżącej. Sąd Wojewódzki uznał, że organ prawidłowo wziął pod uwagę nie tylko potrzeby skarżącej i jej sytuację materialną, ale również sytuację życiową innych osób i rodzin, często bez żadnego dochodu, zgłaszających się w tym czasie po pomoc na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych. Organ uwzględnił także ograniczone środki finansowe, którymi dysponuje. Z podanych w decyzji organu I instancji informacji wynika, że grudniu 2013 r. Centrum Pomocy Społecznej przyznało 1602 świadczeń 786 osobom na łączną kwotę 296097,82 zł, a średnia wysokość zasiłku celowego dla tych osób i rodzin wyniosła 184,83 zł. Zasadnie przy tym podniósł organ, że w sytuacji, gdy wiele osób bezdomnych nie posiada jakichkolwiek dochodów, to ich potrzeby związane z zapewnieniem podstawowych potrzeb bytowych winny być zaspokajane w pierwszym rzędzie, co przy niedostatecznej ilości środków, jakimi dysponują organy pomocy społecznej nie zawsze jest możliwe. Sąd I instancji wskazał, że osoba wnioskująca o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązana jest przede wszystkim wykorzystywać własne środki, możliwości i uprawnienia do przezwyciężania sytuacji, w której się znalazła. Celem organu nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania a z ilości składanych przez skarżącą wniosków o pomoc społeczną i rodzaju zgłaszanych potrzeb wynika, że skarżąca traktuje art. 41 U.p.s. właśnie jako podstawę prawną stałego finansowania w postaci stałego dodatku ze środków pomocy społecznej. Ponadto Sąd zgodził się z organami, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi przy wyjaśnieniu swojej sytuacji rodzinnej. Zdaniem Sądu I instancji ta okoliczność również stanowi przesłankę do negatywnego rozpatrzenia wniosku osoby ubiegającej się o pomoc. Sąd wskazał, że skarżąca w szczególności nie podała miejsca aktualnego pobytu, nie poinformowała o posiadaniu skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], nie udokumentowała wydatków miesięcznych. Skarżąca nie podała również precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, w szczególności dotyczących miejsca jego pobytu oraz jego aktualnej sytuacji materialnej. Ponadto, skarżąca wnioskowała o pomoc dla dwuosobowej rodziny, natomiast z ustaleń wywiadu środowiskowego wynika, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Sąd I instancji stwierdził też, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego. Nie stwierdził również, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć jakimkolwiek wpływ na wynik sprawy. Wskazał, że organ odwoławczy w sposób kompletny i spójny przedstawił przyjęte przez siebie stanowisko, które znajduje odzwierciedlenie w poczynionych w sprawie ustaleniach faktycznych. W skardze kasacyjnej T.G. zarzuciła Sądowi I instancji: 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) i przyjęcie, że długotrwała bezdomność w połączeniu z niskimi dochodami nie stanowi w okolicznościach sprawy szczególnie uzasadnionego przypadku do uzyskania zasiłku celowego na zakup śpiwora, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej też jako ,,P.p.s.a.") w zw. z art. 7 i 77 K.p.a., poprzez powtórzenie za organem I instancji, wbrew istniejącemu materiałowi dowodowemu, że skarżąca nie współpracuje z pracownikami socjalnymi oraz powtórzenie za organem I instancji, że ośrodek miał ograniczone środki, bez badania czy miało to wpływ na przyznanie pomocy T.G. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy przyznanej z urzędu. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie można zgodzić się poczynioną przez Sąd I instancji próbą zdefiniowania "szczególnie uzasadnionych przypadków", gdyż jest to taka definicja, która pozwala wydać w każdym jednym przypadku decyzję odmawiającą przyznania zasiłku celowego. Wskazała, że organ wydał jej już raz decyzję przyznającą 45 zł na zakup koca, lecz jest to kwota niewystarczająca na dokonanie takiego zakupu. Ponadto stwierdziła, że wydając w powyższym zakresie decyzję pozytywną organ przyznał, że zakup koca czy śpiwora stanowi podstawową potrzebę bytową. Skarżąca kasacyjnie nie zgodziła się z twierdzeniem sądu, że nie współpracuje z pracownikami socjalnymi a co za tym idzie że nie spełniła warunku koniecznego do uzyskania jakiejkolwiek pomocy ze środków publicznych. Przyznała, że nie jest osobą, która potulnie godzi się na każde polecenie pracowników socjalnych. Jej zdaniem nie można tego jednak przekładać na brak współpracy z jej strony. Jeśli tylko pracownik socjalny zwraca się do niej w sposób zrozumiały i w oparciu o przepisy, które jej przedstawi i w razie potrzeby wytłumaczy, skarżąca zawsze współpracuje. W tej sprawie zaś wywiad środowiskowy, który był podstawowym środkiem dowodowym został sporządzony i nie było przeszkód, aby wniosek rozpoznać. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 §1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez WSA w Warszawie i organy obu instancji wykładnia zawartego w art. 41 pkt 1 U.p.s. pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest prawidłowa. Podzielić należy bowiem twierdzenie, iż przesłanka ta zachodzi wówczas, gdy sytuacja życiowa osoby lub rodziny, ponad wszelką wątpliwość, bez konieczności wnikliwych zabiegów interpretacyjnych istniejącego stanu faktycznego, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że jest ona nadzwyczaj drastyczna, dotkliwa w skutkach i głęboko ingerująca w plany życiowe, oraz że nie wynika ze zdarzeń należących do czynności życia codziennego ani też do zdarzeń nadzwyczajnych. Pogląd ten podzielany jest zarówno w doktrynie prawa (por. W. Maciejko, P. Zaborniak: Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 202) jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. I OSK 179/13 i przywołane tam orzecznictwo). Zdaniem NSA zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy administracyjne właściwie przyjęły, że analiza materiału dowodowego sprawy nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w sprawie skarżącej. Wskazać należy bowiem, że sytuacja bytowa T. G. w dacie wydania zaskarżonej decyzji była trudna, ale niezmienna od pewnego czasu. Z akt sprawy wynika, że nie wystąpiło żadne szczególne wydarzenie, które pogorszyłoby jej dotychczasową sytuację. Wskazać trzeba, iż świadczenia pomocy społecznej finansowane pochodzą po pierwsze ze środków publicznych, po drugie mają bardzo ograniczony zakres jeżeli chodzi o źródła ich finansowania. Podkreślić należy zatem potrzebę dokładnego wyjaśnienia, czy po stronie osoby ubiegającej się o wsparcie ze środków publicznych zachodzą przesłanki do jego udzielenia. W tym przypadku organy nie tylko mają prawo, ale i obowiązek dążenia do wyjaśnienia istoty sprawy, by w ten sposób racjonalnie gospodarować finansami publicznymi. W kontekście powyższego należy zaznaczyć, iż strona ubiegająca się o wsparcie nie może pozostawać bezczynna (o ile może działać), czy też zatajać bądź utrudniać dążenie do ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy. W tym przypadku NSA zwraca uwagę, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wnioskowała o pomoc dla dwuosobowej rodziny, podczas gdy ustalenia wywiadu środowiskowego pokazują, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Skarżąca nie podała miejsca aktualnego pobytu, nie poinformowała o posiadaniu skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...], nie udokumentowała również wydatków miesięcznych. Skarżąca nie podała też precyzyjnych informacji dotyczących jej syna, w szczególności dotyczących miejsca jego pobytu oraz jego aktualnej sytuacji materialnej. Wobec powyższych okoliczności uznać należy, że skarżąca nie współpracuje w pełnym zakresie z organem przy wyjaśnieniu okoliczności sytuacji życiowej, który to warunek również jest konieczny do uzyskania środków publicznych (art. 4, art. 11 ust. 2 U.p.s.). Należy przy tym odróżnić zachowanie polegające na byciu "potulną" (skarżąca sama podaje, że taką osoba nie była i nie jest), od obowiązku podawania przez skarżącą, w jej zresztą interesie, pracownikom organów – niezbędnych informacji/danych, które mogą być istotne dla prawidłowej i pełnej oceny sytuacji życiowej/rodzinnej osoby ubiegającej się o udzielenie pomocy w trybie nadzwyczajnym, do którego to trybu należy zaliczyć pomoc i postępowanie opisane w art. 41 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa też, iż nie ulega wątpliwości to, że organy nie mogą zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości i zakresie. Dlatego też w przypadku decyzji uznaniowej działanie organu oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1464/06). Wskazać należy, że celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcom stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryteria dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Ciągle wzrastająca liczba osób wymagających wsparcia finansowego implikuje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel środkami przez organy pomocy społecznej w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Organy (jak i następnie kontrolujący ich działanie Sąd) wskazały również, że powyższe okoliczności mają znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji oraz organów, że sytuacja skarżącej, która uzyskuje stały dochód, uzasadnia uznanie, że była ona w stanie wygospodarować środki na opłacenie zakupu śpiwora we własnym zakresie. Zaznaczyć raz jeszcze należy, iż wykładnia przepisów ustawy o pomocy społecznej nie może prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła utrzymania. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna, jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, a zwłaszcza z ustanowioną w art. 2 ust. 1 U.p.s. zasadą pomocniczości (subsydiarności). Zdaniem NSA w przedmiotowej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, iż organy administracji wykazały, że żądanie skarżącej dotyczące przyznania zasiłku celowego, w sytuacji przekroczenia w sposób znaczny określonego w ustawie kryterium dochodowego, które mogą zostać zaspokojone z posiadanych przez skarżącą własnych środków finansowych, nie kwalifikują jej do przyznania pomocy w trybie art. 41 U.p.s. Wpływ na tę decyzję miała również postawa skarżącej, nie współpracującej w pełnym zakresie z organami pomocy społecznej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 powołanej ustawy, po złożeniu przez pełnomocnika stosownego oświadczenia.