II SA/Wr 470/09

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis ( spr.) Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia 28 kwietnia 2006 r. nr IV/13/2006 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ząbkowice Śląskie I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie z dnia 28 kwietnia 2006 r. w zakresie § 4 pkt 2 lit. c; § 4 pkt 2 lit. d we fragmencie: "oraz dostawy wody pitnej"; § 4 pkt 4 lit. a we fragmencie: "w szczególności z parkingów, chodników, podwórzy, przejść, bram z zastrzeżeniem lit. b"; § 4 pkt 4 lit. b; § 6 ust.1;ust. 8; § 12 ust. 7 we fragmencie: "oraz zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie"; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części, w której stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Na sesji w dniu 28 kwietnia 2006 r. Rada Miejska Ząbkowice Śląskie podjęła uchwałę nr IV/13/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ząbkowice Śląskie. W części wstępnej wskazano podstawę prawą uchwały – art. 18 ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – [zwanej dalej w skrócie "u.u.c.p.g."] (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.). Wskazano też, że zasięgnięto opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ząbkowicach Śląskich. Uchwala opracowuje regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Ząbkowice Śląskie. W akcie uregulowano szereg kwestii, między innymi: związanych z materią zawartą w jej tytule, dzieląc akt na rozdziały. I tak w rozdziale I zawarto postanowienia ogólne, w rozdziale II obowiązki i wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, rozdział III poświęcono zagadnieniem rodzajów urządzeń do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych oraz wymagania dotyczące ich rozmieszczenia i utrzymania; rozdział IV został poświęcony częstotliwości i sposobom pozbywania się odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; rozdział V obejmuje zagadnienie innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami, zaś rozdział VI to obowiązki i wymagania ciążące na osobach utrzymujących zwierzęta domowe, rozdział VII określa wymagania w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej; rozdział VIII wyznacza obszary obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej prowadzenia; zaś w rozdziale IX zawarto postanowienia końcowe. W wyniku zakwestionowania szeregu postanowień opisanej uchwały w postępowaniu nadzorczym, w dniu 8 września 2006 r. Rada Miejska Ząbkowice Śląskie podjęła uchwałę nr VIII/39/2006 w sprawie zmiany uchwały z dnia 28 kwietnia 2006 r. – regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ząbkowice Śląskie. W podstawie prawnej tej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust 1 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 1 postanowiono, że w uchwale nr IV/13/06 Rady Miejskiej w Ząbkowicach Śląskich z dnia 28 kwietnia 2006 r. skreśla się: 1) w § 3 pkt 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 17,18, 2) w § 4 pkt 4 lit a) słowa: "jezdni, przystanków autobusowych'", 3) w § 4 pkt 4 lit c), e), f), 4) w § 6 ust 11,13, 5) w § 12, ust. 6. W § 2 postanowiono, że wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Ząbkowic Śląskich, zaś § 3 stanowił, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Skargę na uchwałę Rady Miejskiej Ząbkowice Śląskie nr IV/13/06 z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ząbkowice Śląskie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Wojewoda Dolnośląski. Powołując się na upoważnienie ustawowe zawarte w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organ nadzoru zakwestionował następujące regulacje tej uchwały: - § 3 pkt 3 -13, pkt 15 i pkt 16, - § 4 pkt 2 lit. c), - § 4 pkt 2 lit. d) we fragmencie: "oraz dostawy wody pitnej", - § 4 pkt 4 lit. a) we fragmencie: "w szczególności z jezdni, przystanków autobusowych, parkingów, chodników, podwórzy, przejść, bram, z zastrzeżeniem lit; b), - § 4 pkt 4 lit. b) i lit. c), - § 6 ust. 1, ust. 8, ust. 11 i ust. 13, - § 12 ust. 6, - § 12 ust. 7 we fragmencie: "oraz zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie". Powołując się na dyspozycję art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych unormowań uchwały. Po dodatkowych ustaleniach, w szczególności w zakresie dokonanej przez autora uchwały jej autokorekty, opisaną wcześniej uchwałą z dnia 8 września 2006 r., Wojewoda Dolnośląski pismem z dnia 3 listopada 2009 r. (k. 45 akt sądowych) cofnął skargę w następującym zakresie: - § 3 pkt 3-13, pkt 15 i pkt 16, - § 4 pkt 4 lit. a) we fragmencie: "w szczególności z jezdni, przystanków autobusowych", - § 4 pkt 4 lit. c), - § 6 ust. 11 i ust. 13, - § 12 ust. 6. Skarga została podtrzymana w zakresie - § 4 pkt 2 lit. c), - § 4 pkt 2 lit. d) we fragmencie: "oraz dostawy wody pitnej", - § 4 pkt 4 lit. a) we fragmencie: "w szczególności z parkingów, chodników, przejść, bram, z zastrzeżeniem lit. b)", - § 4 pkt 4 lit. b), - § 6 ust. 1, ust. 8, - § 12 ust. 7 we fragmencie: "oraz zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie". Na uzasadnienie Wojewoda wskazał, że kwestionowana uchwała została podjęta (między innymi) na podstawie art. 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Dalej – odnośnie do unormowań, co do których skargę podtrzymał, podniósł, że – jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy – "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych.". Tymczasem w § 4 pkt 2 lit. c) uchwały zapisano: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez przyłączenie nieruchomości zabudowanych, w tym również wyposażonych w bezodpływowe zbiorniki do gromadzenia nieczystości ciekłych, do istniejącej sieci kanalizacyjnej." Tym samym Rada Miejska naruszyła w sposób istotny art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie uwzględniając faktu, że obowiązek przyłączenia do sieci kanalizacyjnej nie dotyczy nieruchomości wyposażonych w przydomowe oczyszczalnie ścieków. Mocą § 4 pkt 2 lit. d) uchwały Rada postanowiła: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przechowywanie umów i dowodów płacenia za usługi w zakresie opróżniania zbiorników nieczystości ciekłych oraz dostawy wody pitnej i okazywanie wymienionych dokumentów organom kontrolnym, posiadającym uprawnienia do przeprowadzenia kontroli.". Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 ustawy: "Właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy, korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi." Na tle cytowanego przepisu należy zatem stwierdzić, że obowiązek przechowywania umów i dowodów płacenia za usługi dotyczy wyłącznie odbioru odpadów komunalnych i opróżniania zbiorników bezodpływowych, nie obejmuje zaś usług w zakresie dostawy wody pitnej. Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie mogła nałożyć takiego obowiązku w drodze regulaminu utrzymania czystości i porządku. Z kolei w § 4 pkt 4 lit. a) uchwały czytamy: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez: 4) w zakresie utrzymywania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego: a) uprzątanie błota śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości: w szczególności: z jezdni, przystanków autobusowych, parkingów, chodników, podwórzy przejść, bram, z zastrzeżeniem lit. b)." Organ nadzoru zwraca uwagę na brzmienie art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy. Zgodnie z tym przepisem regulamin określa wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujące uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek: "uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych." Tymczasem Rada rozciągnęła ten obowiązek wbrew ustawie na wszystkie chodniki –skoro bowiem wedle uchwały obowiązek dotyczy nieruchomości służących do użytku publicznego, a każdy chodnik spełnia to kryterium, to wedle uchwały obowiązek uprzątania chodników dotyczy wszystkich chodników. Innymi słowy, obowiązek ten zgodnie z ustawą dotyczy tylko właścicieli nieruchomości, do których bezpośrednio przylega chodnik stanowiący część drogi publicznej. Dodatkowo podkreślić trzeba, że obowiązek ten dotyczy chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych, a Rada w uchwale takiego rozróżnienia nie dokonała. Znajduje to dodatkowo wyraz również w art. 6 ust. 5 ustawy: "Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątniecie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w urządzeniach do tego przeznaczonych, umieszczonych na tym chodniku i utrzymanie urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym." Ponadto, zgodnie z art. 5 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 ustawy, "Uprzątnięcie i pozbycie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z przystanków komunikacyjnych z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także:1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w urządzeniach do przeznaczonych i utrzymanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkom i technicznym; 2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej; 3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodom na takim chodniku." Tymczasem mocą uchwały obowiązki te nałożono na właścicieli nieruchomości, a nie odpowiednio – w stosunku do przystanków – na przedsiębiorców użytkujących tereny służące komunikacji publicznej, w stosunku do jezdni na poboczach dróg. W § 4 pkt 4 lit. b) i lit. c) uchwały zapisano: "Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez: 4) w zakresie utrzymywania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego: b) gromadzenie na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu i lodu uprzątniętego z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, w sposób nie zagrażający bezpieczeństwu przechodniów i pojazdów oraz nie utrudniających ruch z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji, w sposób nie zagrażający istniejącej zieleni, c) gromadzenie błota, śniegu i lodu uprzątniętego z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych przy krawędzi jezdni poza terenem przystanku komunikacyjnego w sposób nie utrudniający zatrzymywanie się pojazdów, wysiadanie i wsiadanie pasażerów." W § 6 ust. 1 uchwały znalazło się następujące postanowienie: "Na terenie nieruchomości zabrania się spalania odpadów oraz spalania odpadów w instalacjach grzewczych budynków." W § 6 ust. 8 uchwały czytamy: "Zabrania się do wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi." W § 12 ust. 7 uchwały wpisano: "Właściciel psa zobowiązany jest do niezwłocznego udokumentowania, na żądanie organu kontrolującego, faktu rejestracji psa oraz zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie. W przypadku braku możliwości przedstawienia stosownych dokumentów w trakcie kontroli, właściciel psa jest zobowiązany do przedstawienia ich w terminie i miejscu określonym przez kontrolującego." W świetle art. 2 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest art. 7 Ustawy zasadniczej, według którego organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. W świetle art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego podejmowane są na podstawie wyraźnych upoważnień ustawowych. Podejmując akty prawa miejscowego w myśl normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Należy ponadto podkreślić, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczególną uwagę zasługuje tu wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000, nr 5, poz. 141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Kwestionowane postanowienia § 4 pkt 4 lit. b) i lit. c), § 6 ust. 1, ust. 8, § 12 ust. 7 we fragmencie: "oraz zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie", uchwały wykraczają poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ustawy. Działanie na podstawie i w granicach prawa oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia powinien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W § 4 pkt 4 lit. b) i lit. c), § 6 ust. 1, ust. 8, § 12 ust. 7 we fragmencie: "oraz zaszczepienia psa przeciwko wściekliźnie" uchwały Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązki, których nałożenie jest równoznaczne z przekroczeniem przez radę gminy zakresu kompetencji, o których mowa w art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań i obowiązków określonych w pkt 1-8 tegoż przepisu. Katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty. Takie rozwiązanie legislacyjne jest uzasadnione z uwagi na wkroczenie poprzez przepisy prawa miejscowego w sferę wolności obywateli. Dlatego też organ stanowiący gminy może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został wyraźnie do tego upoważniony. Mając to na względzie Wojewoda stwierdza, że obowiązki, które nałożono w wymienionych przepisach uchwały, wykraczają poza materię zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy, i Rada Miejska nie miała uprawnienia do ich wprowadzenia. Wojewoda podkreśla także, że część tych obowiązków wynika wprost z innych przepisów. Odnośnie do § 12 ust. 6 uchwały, dotyczącego szczepienia psa przeciwko wściekliźnie, obowiązek ten wynika z art. 56, może także być nałożony w drodze art. 44, 45 lub 46 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 z późn. zm.) (brzmienie na dzień podjęcia uchwały). W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Na wstępie należy podkreślić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej "u.p.p.s.a."), obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu, czy też to prawo narusza, i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 147 § 1 lub art. 151 u.p.p.s.a. Wskazując na to kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w której wobec wydania kolejnej (korygującej) uchwały nie została przez organ nadzoru cofnięta. Jak wynika z pisma procesowego strony skarżącej (k. 58 akt sądowych) oraz dołączonego do niego dokumentu w postaci skargi Wojewody Dolnośląskiego, datowanej na dzień 23 sierpnia 2006 r., skarżona obecnie uchwała była już przedmiotem postępowania kontrolnego organu skarżącego. Ten proces doprowadził do podjęcia dalszych kroków w postaci zaskarżenia tejże uchwały do sądu administracyjnego. Jednakże, co jest między stronami niesporne, postępowanie przed sądem administracyjnym w wyniku tej skargi nie zostało wszczęte, bowiem wydanie przez Radę Miejską Ząbkowice Śląskie uchwały z dnia 8 września 2006 r. nr VIII/39/2006 w sprawie zmiany uchwały z dnia 28 kwietnia 2006 r. – regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ząbkowice Śląskie i nie przekazanie skargi do sądu, spowodowało zakończenie tamtej procedury sprawdzającej bez wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, lub orzeczenia sądowego. W konsekwencji dotychczasowych uwag, aby przystąpić do orzekania w sprawie, należy w pierwszym rzędzie udzielić jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy po wyczerpaniu uprzedniej procedury i zaniechania złożenia skargi do sądu, wojewoda – jako organ nadzoru nad organami samorządu terytorialnego – może w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obecnie wnieść skargę do sądu, w szczególności w zakresie nieobjętym uprzednim postępowaniem weryfikacyjnym. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2008 r. (II SA/Gl 466/08, LEX nr 483145) "środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego jest m.in. uprawnienie tego organu do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych, jak i do zaskarżania aktów tych organów do sądu administracyjnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy (o samorządzie gminnym – przyp. Sądu). Skoro zatem wydanym w ustawowym terminie rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność jedynie części kontrolowanej uchwały, to brak jest przeszkód, aby po upływie tego terminu organ nadzoru mógł zaskarżyć tę samą uchwałę w pozostałej części." Teza ta zasługuje w pełni na aprobatę. Wskazać bowiem trzeba, że ratio legis ustawodawcy oddającego w ręce Wojewody, jako organu nadzoru, i sądów administracyjnych kontrolę działań organów samorządu pod względem zgodności z prawem, dąży do eliminacji takich ich działań, które nie dają się pogodzić z konstytucyjną zasadą legalizmu. Inaczej mówiąc, celem procedury kontrolnej jest doprowadzenie do pełnej zgodności z prawem aktów administracji publicznej, a nie wyłącznie wyczerpanie procedury formalnej ich weryfikacji. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest o tyle prostszy, że Wojewoda nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego, nie skorzystał z upoważnienia ustawowego, wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem (przed wydaniem wyroku przez sąd) formalno-prawny tryb kontrolny uchwały pojętej w zakresie administracji publicznej nie został zakończony żadnym rozstrzygnięciem. Reasumując ten fragment rozważań należy wskazać, że skarga Wojewody (jako nie ograniczona żadnym ustawowym terminem) wymagała rozpoznania merytorycznego przez sąd na zasadach ogólnych. Przechodząc do kontroli zakwestionowanej uchwały, należy w pierwszym rzędzie wskazać, że podstawę prawną do jej wydania stanowi art. 4 ust. 1 u.u.c.p.g., w myśl którego rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; przy czym regulamin ten jest aktem prawa miejscowego. Z kolei, stosownie do ustępu 2 tego artykułu, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zużytych baterii i zużytych akumulatorów oraz odpadów z remontów, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych urządzeń i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych urządzeń; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) maksymalnego poziomu odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dopuszczonych do składowania na składowiskach odpadów; 5) innych wymagań wynikających z gminnego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Z literalnego brzmienia przywołanego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej strony przepis ten zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w tym regulaminie. Rada gminy, uchwalając kontrolowany regulamin, nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. Inaczej mówiąc, przepis art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Ol 968/07, Wspólnota 2008, Nr 9). Jak wynika z dołączonego do odpowiedzi na skargę dokumentu, Rada Gminy podjęła uchwałę o utrzymaniu porządku i czystości na terenie gminy, przywołując w podstawie prawnej omawiany przepis prawa materialnego. I tak w § 4 pkt 2 lit. c) kontrolowanego aktu prawa miejscowego wskazano, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez – w zakresie nieczystości ciekłych – przyłączenie nieruchomości zabudowanych, w tym również wyposażonych w bezodpływowe zbiorniki do gromadzenia nieczystości ciekłych, do istniejącej sieci kanalizacyjnej". Prawidłowość kontrolowanego unormowania należy rozważać z uwzględnieniem uregulowań zawartych w art. 5 ust. 1 u.u.c.p.g., w myśl którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku (między innymi) przez: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Zestawienie dyspozycji obu przepisów – z jednej strony przepisu prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej, a z drugiej aktu prawa miejscowego – nie pozostawia wątpliwości, że przepis uchwały jest sprzeczny z unormowaniem ustawowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że taka sprzeczność jest nie do pogodzenia z Konstytucyjną zasadą państwa prawnego, wskazaną w art. 2 Konstytucji RP. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2007 r. (II OSK 166/07, LEX nr 344607) "przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. O stwierdzeniu nieważności uchwały (...) można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu". Jak wcześniej powiedziano, nawet pobieżna, wstępna analiza unormowań uchwały wskazuje na ich sprzeczność z aktem powszechnie obowiązującym, stąd i w tym zakresie skarga podlega uwzględnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadnioną skargę także w zakresie braku możliwości obciążenia właścicieli nieruchomości obowiązkiem przechowywania umów i dowodów płacenia za usługi dostarczania wody pitnej. Należy bowiem podzielić stanowisko organu nadzoru, że możliwość nałożenia takiego obowiązku nie została przez ustawodawcę objęta normą kompetencyjną, stanowiącą podstawę prawną uchwały. Przeciwnie, stosownie do art. 6 ust. 1 u.u.c.p.g. właściciele nieruchomości, przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b) (czyli pozbywaniu się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi) obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi. Przy czym jedynie informacyjnie można także dodać, że ustawodawca w ustępie 1 lit. a) tegoż artykułu upoważnił radę gminy do określenia, w drodze uchwały, w zależności od lokalnych warunków, innych sposobów udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. b). Jak z przytoczonego unormowania wynika, stanowi ono odrębną i samodzielną normę kompetencyjną do wydania uchwały przez organ stanowiący gminy. Także i ten przepis nie obejmuje zagadnienia dostaw wody pitnej, co w sposób wadliwy znalazło miejsce w kontrolowanym przepisie uchwały. Uwzględnieniu podlegała skarga w zakresie sprzecznego z prawem unormowania § 4 pkt 4 lit. a) w przytoczonym w skardze fragmencie i w całości w zakresie lit. b). W pierwszym przepisie prawodawca gminny zadecydował, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez w zakresie utrzymywania czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego: uprzątanie błota, śniegu, lodu, opadłych liści i innych zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości w szczególności z (...) parkingów, chodników, podwórzy, przejść, bram, z zastrzeżeniem lit. b)" w części tego przepisu, tj. "w szczególności z parkingów, chodników, podwórzy, przejść, bram, z zastrzeżeniem lit. b)". Zaś w pkt 4 lit. b) nakazał "gromadzenie na skraju chodnika od strony jezdni błota, śniegu i lodu uprzątniętego z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, w sposób niezagrażający bezpieczeństwu przechodniów i pojazdów oraz nieutrudniających ruch z zachowaniem możliwości odpływu wody do kanalizacji, w sposób niezagrażający istniejącej zieleni". Odnośnie do tego unormowania sąd podzielił także zastrzeżenia organu nadzoru w zakresie sprzecznego z prawem przekroczenia kompetencji przez organ stanowiący gminy. Ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) wskazuje, że regulamin określa wymagania utrzymania czystości na terenie części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś art. 5 ust. 1 pkt 4 nakłada na właścicieli tychże nieruchomości obowiązek usuwania zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej, służącą dla ruchu pieszego, położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Nadto ustawa zastrzega, że właściciel nie jest obowiązany do sprzątania chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W kontekście przytoczonych unormowań ustawowych, użyte w uchwale sformułowania muszą być z jednej strony uznane za wykraczające poza upoważnienie ustawowe, a z drugiej nie mogą być uznane za czytelne, jasne i zgodne z ustawą. Rozpoznając sprawę nie można stracić z pola widzenia okoliczności, że uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego (por wyrok NSA z 6 czerwca 1996 r., SA/Gd 2949/94, OwSS 1996, Nr 3, poz. 91). Dlatego też uznać należy za niedopuszczalne unormowanie, w świetle którego prawodawca gminny rozciąga obowiązki właściciela nieruchomości ponad obowiązek normatywny. Jak wcześniej powiedziano, przytoczony punkt uchwały stanowił wykroczenie poza upoważnienie ustawowe; brak bowiem kompetencji ustawowych do nakładania na właścicieli dodatkowych (ponad określone w art. 4 ustawy) obowiązków, Takie właśnie obowiązki (jak trafnie w skardze podnosi Wojewoda Dolnośląski) nakłada na właścicieli nieruchomości zakwestionowany punkt 4 lit. a) § 4 uchwały. Można jeszcze dodać, że Wojewódzki Sąd AAdministracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r. (II SA/Bd 611/08, LEX nr 509625) wskazał, że Rada Gminy nie ma prawnego umocowania do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących utrzymywania w czystości innych miejsc niż chodnik i to tylko bezpośrednio przylegający do danej nieruchomości. Omawiając poruszone zagadnienie, wskazać też można na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2007 r. (II SA/Wr 310/07, Dz. Urz. Dolno. 2008, Nr 64, poz. 845), w którym wyjaśniono, że "w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008) gmina nie może ustanowić wobec właścicieli nieruchomości wymogu (...) uprzątania zanieczyszczeń z chodników przylegających do nieruchomości, usuwania nawisów (sopli) oraz śniegu z dachów, usuwania ogłoszeń, plakatów, rysunków, wykaszania chwastów i trawy oraz utrzymywania roślinności przy ciągach komunikacyjnych w odpowiednim stanie". Rozważając zasadność skargi w dalszym zakresie, odnośnie do § 6 ust. 1, w którym Rada Gminy nałożyła zakaz spalania odpadów oraz spalania odpadów w instancjach grzewczych budynków, a także ust. 8 tego paragrafu, w którym z kolei zabroniono wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego celu stacjami zlewnymi, należy jeszcze raz przypomnieć, że ustawodawca zawarł art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wyczerpująco wszystkie elementy, które należy uregulować w regulaminie uchwalonym na jego podstawie. Wynika z tego, że rada gminy nie ma kompetencji do zamieszczania w regulaminie innych kwestii, wykraczających poza regulacje z tego przepisu. Uregulowane w przytoczonych przepisach kwestie wykraczają poza zagadnienia regulowane całą ustawą. Kwestie spalania odpadów i wylewania nieczystości zostały uregulowane w ustawie o odpadach (vide art. 13 tej ustawy). Identyczna okoliczność (przekroczenie upoważnień ustawowych) zaistniała w zakresie § 12 ust. 6 uchwały, nakładającego na właścicieli psów obowiązek zaszczepienia ich przeciwko wściekliźnie. Z jednej strony należy – oceniając to unormowanie – mieć na względzie dalsze, niezgodne z prawem przekroczenie kompetencji przez Radę Gminy, z drugiej zaś całkowite pominięcie okoliczności, że obowiązek ten został nałożony ustawą o ochronie zdrowia zwierząt oraz o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt – art. 56 (Dz. U, Nr 69, poz. 625 ze zm.). W myśl wskazanego artykułu (w brzmieniu na dzień podejmowania kwestionowanej uchwały), wprowadzonego ustawą z dnia 7 stycznia 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 23, poz.188), psy powyżej 3 miesiąca życia na obszarze całego kraju oraz lisy wolnożyjące na obszarach określonych przez ministra właściwego do spraw rolnictwa podlegają obowiązkowemu ochronnemu szczepieniu przeciwko wściekliźnie. Możliwość podjęcia następnych, koniecznych kroków prawnych, w przypadkach wystąpienia szczególnego zagrożenia tą chorobą w terenie przewidywały także inne przepisy tej ustawy, z tym że w kompetencje do ich wydawania ustawodawca zaopatrzył lekarzy weterynarii, a nie organy stanowiące gminy. Reasumując, na podstawie art. 147 § 1 i art. 161 § 1 p. 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie. Klauzula zawarta w pkt III wynika z zastosowania przez Sąd art. 152 u.p.p.s.a. zaś orzeczenie o kosztach wynika z art. 200 u.p.p.s.a.