II SA/Lu 933/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal Asesor sądowy Bartłomiej Pastucha (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr SKO.41/4585/PO/2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi oddala skargę. UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2023 r. nr SKO.41/4585/PO/2023, po rozpatrzeniu zażalenia D. K. (dalej także jako "skarżąca" lub "wnioskodawczyni"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako "k.p.a."), utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Konopnica z dnia 10 lipca 2023 r. nr BK.680.21.4.2023 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi. Rozstrzygnięcie powyższe zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 5 maja 2023 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Konopnica o wydanie zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi nr GU.[...] z dnia 10 lutego 1977 r. (dalej także jako "AWZ" lub akt własności ziemi"), dotyczącego działki nr [...] położonej w miejscowości M., gmina Konopnica, stanowiącej – według przedmiotowego aktu – własność B. G.. W wykonaniu wezwania organu pierwszej instancji, wnioskodawczyni w dniu 31 maja 2023 r. złożyła odpis prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 20 września 2006 r. sygn. akt I Ns 882/06, stwierdzającego, iż nabyła w całości spadek po zmarłym B. G.. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2023 r. Wójt Gminy Konopnica odmówił wydania skarżącej żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w związku z przedmiotowym wnioskiem, ustalił następujący stan faktyczny. Na oryginale aktu własności ziemi będącego w zasobach Starostwa Powiatowego w Lublinie brak jest informacji o skutecznym doręczeniu tego aktu właścicielowi. Zgodnie zaś z informacją z Sądu Rejonowego w Lublinie X Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 16 maja 2023 roku, w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych nie odnaleziono informacji dla nieruchomości oznaczonej nr [...], położonej w miejscowości M.. Również w archiwum Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie nie znaleziono dowodów doręczenia aktu własności ziemi. W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji uznał za zasadną odmowę wydania skarżącej zaświadczenia o stwierdzeniu ostateczności aktu własności ziemi. Stwierdził bowiem, że brak jest dokumentów, które mogłyby potwierdzić fakt doręczenia tej tego aktu stronie. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. K. zarzuciła mu naruszenie art. 217 § 1 i § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie prawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że brak dowodu doręczenia aktu własności ziemi B. G. nie wyklucza ustalenia, że akt ten został mu doręczony i nie wniesiono od niego odwołania. Skarżąca zwróciła uwagę, że dokument ten jest w jej dyspozycji – stanowił podstawę złożenia do Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie wniosku o założenie księgi wieczystej, który to wniosek został zwrócony z powodu braku zaświadczenia o ostateczności AWZ. W ocenie skarżącej, logiczne rozumowanie prowadzi do wniosku, że skoro w dokumentach pozostawionych przez B. G. znajdował się odpis aktu własności ziemi, to został on mu doręczony. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia, oceniając stanowisko organu pierwszej instancji jako prawidłowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że celem wyjaśnienia kwestii ostateczności AWZ organ pierwszej instancji - nie posiadając we własnych zasobach dokumentacji uwłaszczeniowej - przeprowadził postępowanie wyjaśniające, zwracając się z odpowiednimi zapytaniami dotyczącymi aktu własności ziemi do sądu wieczystoksięgowego, Starostwa Powiatowego w Lublinie i Archiwum Państwowego. W wyniku tych czynności organ nie uzyskał jednak odpowiedzi na pytanie, czy i kiedy akt własności ziemi został stronie doręczony, czy został on zaskarżony do organu wyższego stopnia, czy stal się ostateczny i w jakiej dacie to nastąpiło. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia ma charakter postępowania uproszczonego. Wydanie zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i 218 § 2 k.p.a. może nastąpić, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności Dopuszczalnym jest również przeprowadzenie przez organ dodatkowych czynności wyjaśniających. Jeżeli jednak, mimo przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie da się potwierdzić danych faktów lub stanu prawnego, wówczas organ może uchylić się od wydania zaświadczenia o żądanej treści. W rozpatrywanej sprawie opisana powyżej sytuacja miała miejsce, co uprawniało Wójta Gminy Konopnica do odmowy wydania zaświadczenia o ostateczności aktu własności ziemi. D. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 77 §1 oraz art. 16 § 1 w zw. art. 218 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego ostateczność aktu własności ziemi w sytuacji, gdy organy obu instancji są w posiadaniu dokumentów, które potwierdzają ostateczność przedmiotowej decyzji. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wójta Gminy Konopnica. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że brak wiadomości o dacie doręczenia odpisu decyzji, w sytuacji, gdy strona postępowania jest w posiadaniu dokumentu, nie powinien stanowić przeszkody dla organu administracji do stwierdzenia jej ostateczności, zwłaszcza, że od jej wydania upłynęło ponad 45 lat. W ocenie skarżącej, przeszkodą dla wydania żądanego zaświadczenia nie jest również brak dokumentów wskazujących na postępowanie odwoławcze w sprawie o uwłaszczenie. Stan posiadania działki opisany w "Protokole Stwierdzenia Stanu Władania" w aktach uwłaszczeniowych odpowiada bowiem stanowi przyjętemu w akcie własności ziemi, co dowodzi o braku interesu strony w inicjowaniu postępowania odwoławczego, a to zaś pozwala na ustalenie, że odwołanie od aktu własności nie zostało wniesione. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że ze względu na przedmiot skargi w niniejszej sprawie, jakim jest postanowienie, Sąd skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") i rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Podkreślenia wymaga, że w przypadku, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie, skierowanie sprawy do rozpoznania sprawy w tym trybie zależy wyłącznie od decyzji sądu, a tym samym nie jest zależne ani od złożenia przez którąkolwiek ze stron wniosku w tym przedmiocie, ani też od ewentualnego żądania przez którąkolwiek ze stron przeprowadzenia rozprawy. Skarga jest niezasadna. Zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wójta Gminy Konopnica z dnia 10 lipca 2023 r. odpowiadają bowiem prawu. Problematykę wydawania zaświadczeń przez organy administracji publicznej regulują przepisy działu VII k.p.a., zawarte w art. 217 – 220. W myśl powołanych przepisów postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia kończy się wydaniem zaświadczenia bądź postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a.). W takim przypadku, jak wynika z art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, przy czym przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić – w koniecznym zakresie – postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. prowadzone w celu stwierdzenia zasadności wydania zaświadczenia, ze swej istoty ma jedynie pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, albowiem główną rolę w tym zakresie przypisać należy danym z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Co do zasady zatem jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia jest wąski i ma specyficzny charakter. Nie obejmuje on kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, tj. ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych, lecz sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie aktem woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające ogranicza się jedynie do takich czynności, które pozwolą na urzędowe rozpoznanie wniosku (por. np. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2018 r., LEX nr 2494340; M. Jaśkowska, komentarz do art. 218 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022). Zatem zawężone do koniecznego zakresu ramy postępowania wyjaśniającego nie czynią zasadnym przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, a wręcz w świetle takiego sformułowania art. 218 § 2 k.p.a. jest ono w pełnym zakresie niedozwolone. Formułowane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do reguł prowadzenia postępowania wyjaśniającego, są więc bezpodstawne. Trafnie zatem wskazało Kolegium, że postępowanie w powyższym przedmiocie ma charakter postępowania uproszczonego, w którym – odmiennie aniżeli w ogólnym postępowaniu administracyjnym – przyjęta została przez ustawodawcę ramowa regulacja prawna, charakteryzująca się ograniczonym formalizmem czynności procesowych. Należy przy tym podkreślić, że jak wynika z akt sprawy, uwzględniając specyfikę materii, w jakiej skarżąca ubiega się o wydanie zaświadczenia, a mianowicie fakt, że akt własności ziemi był wydany ponad czterdzieści pięć lat temu, i że od jego wydania do dnia zawnioskowania o wydanie zaświadczenia zmieniały się organy, w których dyspozycji znajdowały się akta administracyjne dotyczące uwłaszczenia, organy w niniejszej sprawie wykazały się większym zaangażowaniem w zakresie wyjaśnienia posiadania w swoich zasobach stosownych dokumentów, niż wymagają tego przepisy. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przewidzianego przez art. 218 § 2 k.p.a. organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy stanęły na stanowisku, że nie mogą wydać zaświadczenia o żądanej treści, z uwagi na brak w ich posiadaniu dokumentów uzasadniających wydanie takiego zaświadczenia. W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, stanowisko organów uznać należy za prawidłowe. Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy Konopnica o udzielenie stosownych informacji wystąpił do Lubelskiego Urzędu Wojewódzkiego w Lublinie, Sądu Rejonowego Lublin-Zachód w Lublinie X Wydziału Ksiąg Wieczystych oraz do Starostwa Powiatowego w Lublinie (pismo z dnia 10 maja 2023 r.). W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w Lublinie przy piśmie z dnia 15 maja 2023 r. przekazało organowi pierwszej instancji posiadane dokumenty uwłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej działki, tj. akt własności ziemi oraz Protokół Stwierdzenia Stanu Władania. Żaden z tych dokumentów nie potwierdza jednak faktu oraz daty ostateczności AWZ. Z kolei Sąd Rejonowy Lublin-Zachód w Lublinie w piśmie z dnia 16 maja 2023 r. poinformował Wójta, że wyszukiwanie przedmiotowej nieruchomości w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych nie doprowadziło do ustalenia nr księgi wieczystej. Wojewoda Lubelski w piśmie z dnia 2 czerwca 2023 r. wyjaśnił natomiast, że nie posiada w swych zasobach AWZ z dnia 10 lutego 1977 r. nr GU[...], ani też akt postępowania dotyczącego odwołania od tego aktu. Zatem w wyniku korespondencji z X Wydziałem Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Lublinie oraz Lubelskim Urzędem Wojewódzkim również nie uzyskano dokumentów potwierdzających ostateczność AWZ. Prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające nie pozwoliło więc sprostać żądaniu skarżącej. W ocenie Sądu, okoliczność iż skarżąca – będąc spadkobierczynią wskazanego w AWZ B. G. – dysponuje odpisem tego aktu, jak też okoliczność, iż stan posiadania działki nr [...] opisany w Protokole Stwierdzenia Stanu Władania uzyskanym od Starostwa Powiatowego w Lublinie, odpowiada stanowi przyjętemu w akcie własności ziemi, co – według skarżącej - dowodzi o braku interesu strony w inicjowaniu postępowania odwoławczego, nie stanowią wystarczającej podstawy do zaświadczenia o ostateczności przedmiotowego AWZ, skoro brak jest dokumentów jednoznacznie potwierdzających uzyskanie przez ów akt takiego waloru, a także pozwalających na ustalenie daty, w jakiej miałoby to nastąpić. Przepisy k.p.a. nie dają bowiem podstawy do wydania zaświadczenia na podstawie domniemania. Ponownie podkreślić należy, że zaświadczenie stanowi akt wiedzy, a nie woli. W konsekwencji, jeżeli organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, ani tez danych takich nie zdobył w wyniku przeprowadzonego w granicach określonych w art. 218 § 2 k.p.a. postepowania wyjaśniającego, nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści. Nie jest bowiem w stanie potwierdzić faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przy czym brak takich danych nie obliguje organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie szerszym, niż wynika to z art. 218 § 2 k.p.a. gdyż jak wskazano, postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Zaświadczenie wydaje się natomiast jedynie wtedy, gdy fakt powstania skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 903/18 i z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3157/18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia, sygn. akt II SA/Ol 503/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 463/17 – opubl. w CBOSA). Mając zatem na względzie specyfikę postępowania zaświadczeniowego i to, że zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć niebudzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, to biorąc pod uwagę wynik przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego, zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie prawidłowo uznały, że nie mogą poświadczyć, że akt własności ziemi nr GU[...] z dnia 10 lutego 1977 r. jest decyzją ostateczną. W okolicznościach niniejsze sprawy nie jest bowiem możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przedmiotowy akt własności ziemi stał się ostateczny, a jeżeli tak, to w jakiej dacie to nastąpiło. W ocenie Sądu, organy administracji obu instancji, wbrew zarzutom skargi, prawidłowo zastosowały art. 217 i art. 218 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wszystkie istotne okoliczności zostały w sprawie wyjaśnione i prawidłowo rozważone, w granicach możliwości działania organu, co znalazło wyraz w uzasadnieniach wydanych przez organy rozstrzygnięć. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. Mając na względzie istotę i cel postępowania zaświadczeniowego, w którym organ nie ustala praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, lecz wyłącznie poświadcza fakty lub stany prawne w oparciu o posiadane i niebudzące wątpliwości dane, rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy jest prawidłowe. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.