IV SA/Wr 312/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska, Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pająkiewicz - Kremis, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia stycznia 2021 r. nr /2020 w przedmiocie odmowy naliczenia i wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia 18 marca 2021 r. nr 82/2021 Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 lutego 2021 r. nr 1/2021 Komendanta Powiatowego Policji w Kłodzku, odmawiającą T. K. naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Jak wynikało z akt sprawy, pismem z dnia 9 listopada 2018 r. skarżący, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 wystąpił do organu I instancji o naliczenie i wypłatę wraz z odsetkami wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołaną na wstępie decyzją organ I instancji odmówi żądaniu skarżącego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżący pełnił służbę do dnia 16 czerwca 2014 r., w dacie zwolnienia wypłacono mu należny ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop. Organ powołał się na wskazane przez stronę orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego oraz zmiany legislacyjne wprowadzone w dniu 1 października 2020 r. – ustawę z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca) - zmieniające brzmienie art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: ustawa o Policji), poprzez zmianę przelicznika ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego z 1/30 na 1/21. Przy czym zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy zmieniającej przepis art. 115a ustawy o Policji ma zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent wypłacany za okres sprzed tej daty ustala się na zasadach obowiązujących przed tym dniem. Skoro skarżący został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. rozliczenie ekwiwalentu winno następować na dotychczasowych zasadach, co uwzględniono wypłacając należne wynagrodzenie z tego tytułu. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy orzeczenie wydane w I instancji, podtrzymując zawartą tam argumentację. W skardze strona wnioskując o uchylenie orzeczeń organów obu instancji domagała się zobowiązania organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w określonym terminie. Zarzucała organom naruszenie art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez uchybienie powadze rzeczy osądzonej i wskazaniom zawartym w wyroku NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 22/20, art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (opublikowanym w dniu 6 listopada 2018r.), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oraz art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych przez nieprawidłowe zastosowanie. Wskazała także na naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania pod pretekstem konieczności stosowania ustawy zmieniającej z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15. W uzasadnieniu skargi strona obszernie wyjaśniła zasadność formułowanych zarzutów i naruszenie wskazanych norm i zasad Konstytucji. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji we Wrocławiu wniósł jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2021 r. Sąd, działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zawiesił postępowanie sądowe w związku ze skierowaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20) pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o to czy art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ? Postanowieniem z dnia 4 września 2023 r. Sąd postanowił podjąć zawieszone postępowanie sądowe na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżony akt i poprzedzająca go decyzja naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co legło u podstaw uchylenia orzeczeń organów obu instancji. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że postanowieniem z dnia 4 września 2023 r. Sąd uznał za konieczne podjęcie zawieszonego postępowania, co wynika z konstytucyjnie gwarantowanego stronom prawa do sądu wiążącego się z rozpoznaniem sprawy bez zbędnej zwłoki. W wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC) z dnia 21 lipca 2022 r. w sprawie Bieliński przeciwko Polsce nr 4862/19, uznano, że długotrwałe zawieszenie sprawy w oczekiwaniu na rozstrzygniecie Trybunału Konstytucyjnego narusza art. 6 i art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zdaniem ETPC, gdy długość postępowania sądowego uzależniona jest w znacznym stopniu od zwłoki w rozpoznaniu sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dochodzi do naruszenia praw obywatela do skutecznego środka odwoławczego. Mając na uwadze nadrzędność prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz fakt, że Trybunał Konstytucyjny w sprawie dotyczącej spornych w sprawie przepisów - zarejestrowanej pod sygn. akt P/21 - mimo upływu dwóch lat od złożenia skierowanego do niego pytania prawnego nie wyznaczył jeszcze terminu rozprawy w tej sprawie konieczne stało się podjęcie zawieszonego postępowania i dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia z uwzględnieniem zasad prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa. Dokonując zatem oceny legalności zaskarżonej decyzji konieczne jest wskazanie na podnoszony przez stronę w treści skargi fakt wydania w dniu 30 października 2018 r (opublikowanego w dniu 6 listopada 2018 r., Dz. U. z 2018 r. poz. 2102) orzeczenia Trybunał Konstytucyjny, w którym orzeczono o niezgodności z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP przepisu art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia strony ze służby) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 miesięcznego uposażenia. W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wskazane orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stanowi wyznacznik przy dokonywaniu wykładni przepisów odnoszących się do poruszanej w nim problematyki. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2022 r. sygn. akt III SA/Gl 1754/21, w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1102/21, we Wrocławiu z dnia IV SA/Wr 85/21 i IV SA/Wr 282/22, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela przedstawioną w tych orzeczeniach wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 115a ustawy o Policji. Dla przejrzystości wywodu konieczne jest przywołanie ww. przepisów. W dacie powstania prawa do spornego świadczenia przepis art. 115a ustawy o Policji przewidywał, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Powołanym już orzeczeniem Trybunał Konstytucyjny uznał niezgodność z art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W efekcie przepisami ustawy zmieniającej (ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm.) dokonano zmiany ww. zapisu, który otrzymał brzmienie: "ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym." Jednocześnie w ustawie zmieniającej zwarto przepis przejściowy – art. 9 ust. 1 - stanowiący, że: przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Lektura ww. przepisu prowadzi do wniosku, że wolą ustawodawcy było, aby do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy, za okres sprzed 6 listopada 2018 r., w zakresie wysokości przelicznika stosować reguły wynikające z ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym sprzed tej daty, a które to Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyroku z dnia 30 października 2018 r. uznał za niezgodne z przepisami Konstytucji, tj. art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W opinii Sądu przywołane regulacje przejściowe stanowią przykład wtórnej niekonstytucyjności normy prawnej wyznaczającej wysokość współczynnika do wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy (w wysokości 1/30). Zjawisko to polega na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne (por. K. Kos, o pojęciu wtórnej niekonstytucyjności prawa, Przegląd Prawa Konstytucyjnego 2018. Nr 2 (42), s. 21). Jak przyjmuje się w doktrynie, derogacja trybunalska, znajdująca swoje umocowanie w Konstytucji RP, wyłącza ogólny reżim intertemporalny, obejmujący zmiany przepisów dokonywane przez ustawodawcę. Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka zawsze drogę do stosowania normy po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. Oznacza to, że racjonalny ustawodawca tworząc przepisy przejściowe powinien je konstruować w taki sposób, aby uwzględnić skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Tymczasem poprzez wprowadzenie art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej ustawodawca de facto próbuje ograniczyć zakres zastosowania Trybunału Konstytucyjnego, a nadto, narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego. Z tej przyczyny, w sprawie należało odmówić stosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w brzmieniu dotkniętym wtórną niekonstytucyjnością przepisu art. 115a ustawy o Policji oraz dokonać prokonstytucyjnej wykładni tego przepisu w zakresie donoszącym się do wysokości współczynnika ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantom zwolnionym ze służby przed 6 listopada 2018 r. W konsekwencji trzeba przyjąć, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 przepisu przejściowego zawartego w ustawie zmieniającej sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która uznano za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią powołanego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. Innymi słowy, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy należy obliczać według zasad podanych w ustawie o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Konieczne jest wskazanie, że na mocy art. 190 Konstytucji RP nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy zmieniającej zgodnie z Konstytucją RP. Przeciwne rozumienie ww. przepisów prowadzi do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego. Takie stanowisko narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Pogląd ten, jak wskazano należy uznać za ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Końcowo już tylko odnotowania wymaga, że w uzasadnieniu do projektu do ustawy zmieniającej wyjaśniono, że projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt 7/15. Reasumując, poprzez odmowę wypłacenia stronie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy organ naruszył wskazane w skardze przepisy art. 66 ust. 2 i art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy zmieniającej poprzez ich błędną wykładnię w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpatrując sprawę organ będzie zobowiązany do wzięcia pod uwagę wyjaśnień Sądu przyjmując, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub urlop dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obwiązującym przed 6 listopada 2018 r., ale w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Nadto, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, przy czym art. 115a ustawy o Policji odwołuje się do ostatniego uposażenia należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Rzeczą organu będzie następnie ponowne ustalenie wysokości przysługującego stronie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy (wypoczynkowy i dodatkowy), według podanych wyżej zasad i określenie różnicy pomiędzy kwotą wymaganą a już wypłaconą. Na marginesie należy dodać, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą stronie z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Sąd w tym zakresie podziela wyrażane w tym zakresie stanowisko sądów administracyjnych, że nie można przez instytucję przedawnienia unicestwiać uprawnienia jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy czynności materialno-technicznej wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Takie działania organów Policji godziłyby w konstytucyjną zasadę państwa prawa i wywodzoną z niej zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 205/21). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.