I OSK 1874/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 311/22 w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady [...] z dnia 4 marca 2022 r. nr XLIV/249/22 w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady [...] na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 6 lipca 2022 r. II SA/Ke 311/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady [...] z 4 marca 2022 r. nr XLIV/249/22, w przedmiocie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy: 1. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądził koszty postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r., poz. 572) poprzez uznanie, że nieuprawnionym było wskazanie w załączniku do uchwały podmiotu, któremu powierzona została realizacja konkretnych wyszczególnionych zadań objętych Programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, przy braku podpisanej z nim umowy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono między innymi, że Sąd I instancji ocenił umowę cywilnoprawną, która nie jest aktem administracyjnym, wkraczając w uprawnienia sądu cywilnego, a stwierdzając nieważność uchwały nie wskazał konkretnego naruszenia przepisu administracyjnego. W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekła się także rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się również rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. W zarzutach skargi kasacyjnej przywołany został art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, który składa się z dziewięciu ustępów, a ustępy 2 i 7 dzielą się jeszcze na punkty, przy czym jednostki te obejmują swą treścią rozmaite zakresy normowania. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, które z jednostek redakcyjnych art. 11a zostały w jego ocenie naruszone, a Naczelny Sąd Administracyjny nie może się tego domyślać. "Pozostając związanym podstawami wniesionej kasacji Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do tego aby we własnym zakresie konkretyzować zarzuty skargi kasacyjnej, uściślać je bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji" (zob. wyrok NSA z 28.07.2023 r. I OSK 961/21, LEX nr 3599660). W orzecznictwie utrwalone jest też stanowisko, że "Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu" (por. wyrok NSA z 31.03.2023 r. III OSK 2740/21, LEX nr 3590711). W odniesieniu do skargi kasacyjnej w tej sprawie wymogi te nie zostały spełnione, co uniemożliwia odniesienie się do postawionego zarzutu, bowiem nie jest możliwe ustalenie, do którego konkretnie przepisu z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, odnoszą się argumenty o podmiocie wskazanym w uchwale, z którym nie zawarto umowy, a powierzone zostały mu zadania objęte programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt, a także o ważności umowy (to ostatnie w kontekście uzasadnienia skargi kasacyjnej). Ponadto zauważyć należy, że "Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, autor skargi kasacyjnej powinien wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego - iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa" (por. wyrok NSA z 31.10.2023 r. I GSK 1258/20, LEX nr 3621246). Nie jest zatem możliwe, aby to Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wyboru, czy zarzut odnosi się do błędnej wykładni przepisu, czy jego niewłaściwego zastosowania w sytuacji, gdy zdaniem autora skargi kasacyjnej wskazany przepis został naruszony "przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie", jak ma to miejsce w tej sprawie. Zatem już tylko na marginesie zauważyć należy, że jeśli skarżący kasacyjnie miał wątpliwości, czy Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w ogóle wskazał konkretny przepis, który zaskarżona uchwała naruszyła w sposób istotny, to powinien swoje zarzuty kierować względem poprawności sporządzonego uzasadnienia do zaskarżonego wyroku. Takich zarzutów, opartych na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skarga kasacyjna w tej sprawie jednak nie zawiera. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.