II SAB/Wr 391/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi I. K. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego S. K. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Dolnośląskiego do załatwienia wniosku skarżącego; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 (słownie: tysiąc) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Małoletni I. K., reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego S. K. (dalej jako skarżący, strona skarżąca) – skargą z dnia 11 września 2023 r. wniósł o stwierdzenie bezczynności Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 12 w związku z art. 35 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania a tym samym nierozpoznanie sprawy bez zbędnej zwłoki z winy organu. Jednocześnie wnioskowała o: 1/ stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a postępowanie to miało rażący charakter 2/ zobowiązanie organu do wydania decyzji; 3/ przyznanie od organu sumy pieniężnej 4/ zwrot kosztów postępowania; 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Z uzasadnienia skargi oraz akt administracyjnych wynika, że wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy skarżący złożył w dniu 24 kwietnia 2019 r. Pomimo podejmowanych działań, w tym wniesienia ponaglenia, organ do dnia wniesienia skargi nie załatwił wniosku skarżącego. Do skargi dołączono kopię ponaglenia z dnia 24 lipca 2023 r. wraz z potwierdzeniem jego nadania. Wojewoda Dolnośląski w przekazanej sądowi odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując na dużą liczbę wniosków wpływających do urzędu i braki kadrowe. Wskazał również, że w dniu 21 września 2023 r. wydana została w sprawie wniosku decyzja udzielająca zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.). Podstawę procesową działania organów administracji publicznej przy rozpoznaniu wniosku złożonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35 ze zm. zwanej dalej ustawą), w zakresie w niej nieunormowanym, na dzień złożenia przez stronę wniosku o udzielnie zezwolenia (30 października 2019 r.) regulowały przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2022 r., poz. 91; dalej: nowelizacja). Na mocy art. 1 pkt 13 nowelizacji dodano art. 112a ustawy o cudzoziemcach. W ust. 1 ww. artykułu przewidziano, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni. Przy czym, w myśl art. 112a ust. 2 nowelizacji, termin ten biegnie dopiero od dnia, w którym nastąpiło ostatnie ze zdarzeń wymienionych w tym przepisie. W art. 13 nowelizacji przewidziano przepisy intertemporalne. W art. 13 ust. 1 nowelizacji wskazano, że w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mają zastosowanie przepisy art. 7 ust. 3, art. 106 ust. 2a i 2b, art. 106a ust. 3 i 4, art. 112a, art. 203 ust. 2a i 2b oraz art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o cudzoziemcach) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Stosownie zaś do art. 13 ust. 3 nowelizacji, jeżeli terminy załatwienia spraw, o których mowa w art. 112a lub w art. 210 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, rozpoczęły swój bieg przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, biegną one od nowa od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Przywołane przepisy regulują w sposób ścisły terminy załatwienia wniosku o udzielenie zgody na pobyt jak też obowiązki organu mające przyśpieszyć postępowanie, w sytuacji gdy wniosek zawiera braki formalne. Co istotne, nowe regulacje mocą art. 13 ustawy zmieniającej, znajdują zastosowanie także do postępowań wszczętych i niezakończonych do dnia 29 stycznia 2022 r. Zdaniem Sądu, terminy te nie mają jednak wpływu na kontrolę przewlekłości lub bezczynności organu, jeżeli stan ten zaistniał przed wejściem w życie omawianych przepisów. Inaczej mówiąc, wskazane regulacje nie znoszą możliwości oceny, że przewlekłość lub bezczynność powstała wcześniej a w konsekwencji nie stoją na przeszkodzie zastosowania przez Sąd przewidzianych w p.p.s.a. przepisów służących zwalczaniu tych nagannych stanów. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że za powyższym wnioskiem przemawia fakt, iż w art. 13 ustawy nowelizującej ustawodawca nie przesądził jednoznacznie jakie przepisy należy stosować do zdarzeń prawnych mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów. W takiej sytuacji nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach a "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Z pewnością jednak nie może ona iść w kierunku automatycznego stosowania przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) ukształtowanych przed datą wejścia w życie nowej ustawy (szersze wywody w tym względzie w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2022 r. I SAB/Wr 2260/21, dostępny w CBOSA). Zgodnie z podstawowymi zasadami prawa czasowego obowiązującymi w demokratycznym państwie prawnym ustawy nie mają skutku retroaktywnego, jeżeli nie wynika to z ich jednoznacznego brzmienia. Tymczasem przyjęcie, że na mocy art. 13 ustawy nowelizującej nastąpiło niejako "zalegalizowanie" już zrealizowanego stanu bezprawności w postaci bezczynności lub przewlekłości, byłoby właśnie jednoznaczne ze skutkiem retroaktywnym, a nie tylko retrospektywnym ustawy nowelizującej. Innymi słowy, nie mielibyśmy do czynienia tylko z wydłużeniem biegnących terminów załatwienia sprawy (co jest zasadniczo dozwolone na gruncie regulacji procesowych – tzw. retrospektywne działanie nowego prawa), ale doszłoby, co do zasady do zabronionego, retroaktywnego działania nowego prawa, tj. przekształcenia na niekorzyść strony już ukształtowanych stosunków prawnych. Ze stanu bezczynności lub przewlekłości organu administracji publicznej wynikają bowiem określone uprawnienia procesowe (art. 149 p.p.s.a) oraz materialnoprawne (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 417¹ § 3 k.c.). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że omawiana tu "hipotetyczna" legalizacja stanu bezprawności lub przewlekłości dotyczyłaby nie tylko spraw trwających kilka miesięcy, ale również ponad rok i więcej (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SAB/Wa 111/22, wyrok WSA w Łodzi z 12 maja 2022 r., sygn. akt III SAB/Łd 37/22, CBOSA). Trafnie wreszcie judykatura zwraca uwagę, że ustawa nowelizująca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych dotyczących zmiany przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Nie ma wątpliwości, że wniosek strony wszczął postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia i toczyło się ono do dnia wejścia w życie ww. ustawy (29 stycznia 2022 r.) wedle reguł i terminów wyznaczonych w k.p.a. Rozstrzygając sprawę Sąd miał również na uwadze fakt wejścia w życie w dniu 15 kwietnia 2022 r. - z mocą od dnia 24 lutego 2022 r., z wyjątkami - ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), w tym dodany wskazaną ustawą art. 100c ust. 1-4, dotyczący prowadzonych przez wojewodę postępowań w zakresie udzielenia cudzoziemcom zezwoleń na pobyt czasowy, pobyt stały, pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiego oraz zmian i cofnięcia tych zezwoleń. Oceniając wprowadzone regulacje Sąd uznał, że nie stoją ona na przeszkodzie, co zasygnalizowano wcześniej, dokonania oceny działania organu do dnia 15 kwietnia 2022 r., czyli do dnia kiedy terminy uległy zawieszeniu. Bezczynność zdefiniowana zostały w art. 37 § 1 k.p.a. Z definicji wynika, że bezczynność zachodzi, gdy sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a). Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności, gdy mimo istnienia ustawowego obowiązku, w prawnie ustalonym terminie nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosowanej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność Sąd kontroluje, czy organ administracji w terminie zakreślonym przepisami prawa procesowego załatwił sprawę, czy też nie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że niniejszą sprawę cechuje bezczynność organu i jest ona rażąca. Wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu 24 kwietnia 2019 r. Jak wynika z akt administracyjnych, pierwszą czynność organ podjął w dniu 3 sierpnia 2023 r., zatem po czterech latach zupełnej bierności. Tymczasem ustawowy termin na załatwienie sprawy upływał w dniu 25 maja 2029 r. i już wówczas organ pozostawał w bezczynności. W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że nie została ona załatwiona w terminie maksymalnym wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a. jak też w terminie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej, nie została także załatwiona do dnia wniesienia skargi. Zachowanie organu spełnia więc opisane wcześniej znamiona bezczynności. Brak aktywności organu świadczy o naruszeniu przywołanych wcześniej przepisów prawa procesowego (art. 12, art. 35, art. 36 § 1 k.p.a). W świetle przedstawionych okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie organu spełnia przesłanki bezczynności (sprawa nie została załatwiona w terminach ustawowych). Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, w tym mały stopień jej skomplikowania, zakres stwierdzonego naruszenia prawa a przede wszystkim całkowitą bierność organu i łączny czas trwania postępowania, Sąd stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował bowiem kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa pozostawiając dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości uznaniu sądu orzekającego a uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy i opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności czy przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa musi posiadać dodatkowe cechy w stosunku do "normalnego" naruszenia prawa i wyraźnie odróżniać się wśród innych naruszeń prawa stanowiąc przypadek wyjątkowy na ich tle (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., III OSK 495/21, CBOSA). Jest to więc stan w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Chodzi o sytuację w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sprawa nie należy bowiem do szczególnie skomplikowanych i wymagających czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych. Procedowanie zasadniczo winno odbyć się na podstawie dostarczanych przez stronę dokumentów oraz konsultacji z innymi organami i powinno zmieścić się w ustawowo zakreślonych terminach. Takie działanie organu jak w niniejszej sprawie, a właściwie jego brak, pozostaje również w sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej jaką jest zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Niewątpliwie tak długa zwłoka w załatwieniu sprawy nie może być akceptowana z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa. Nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, albowiem z akt sprawy wynika, że decyzja w sprawie została już wydana (po dniu wniesienia skargi przez skarżącego), zatem orzekanie w tym przedmiocie stało się bezprzedmiotowe. W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu bezczynności i przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 1000 zł (pkt III sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcję, Sąd orzekł o przyznaniu wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej (pkt IV wyroku). W tym aspekcie wzięto po rozwagę trudności związane z normalnym funkcjonowaniem, w tym możliwością swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stresem wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy. Sąd uznał, że suma pieniężna, która nie przekracza nawet 100 złotych za miesiąc bezczynności organu, nie może być uznana za sumę zbyt wygórowaną, zważywszy na szczególnie rażący czas trwania postępowania i zupełną bierność organu liczona w latach. Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a.(pkt VI sentencji wyroku).