I OSK 2039/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 66/22 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z 19 listopada 2021 r., znak: SKO.ZR.4111.829.2524.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 66/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę M. G. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. (dalej: organ II instancji, SKO) z 19 listopada 2021 r., znak: SKO.ZR.4111.829.2524.2021, w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: uśr, polegające na jego błędnym pominięciu i niezastosowaniu, podczas gdy przepis ten stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu jako bratu osoby wymagającej opieki, w sytuacji rzeczywistej rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania przedmiotowej opieki oraz naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, polegające na oparciu rozstrzygnięcia jedynie na częściowym materiale dowodowym oraz nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, dotyczących powodów, dla których osoby, wskazane jako pierwsze uprawnione do świadczenia, nie mogą sprawować opieki nad osobą jej wymagającą, przez co obowiązek ten spada na skarżącego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, mającą przemawiać za uchyleniem wyroku Sądu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: ppsa). Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie wyrok Sądu I instancji, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, które okazały się nieskuteczne. Zasadnicza kwestia sporna sprowadza się w niniejszej sprawie do tego, czy skarżącemu, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w znacznym stopniu bratem, przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W zaskarżonej decyzji SKO uznało, że jakkolwiek skarżący jest zobowiązany do alimentacji względem brata, jako krewny w linii bocznej, to jednak jego obowiązek wyprzedza obowiązek alimentacyjny matki oraz pełnoletniej córki osoby wymagającej opieki, które nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sąd I instancji podzielił stanowisko Kolegium wskazując, że tylko legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powoduje zwolnienie osób zobowiązanych do alimentacji w pierwszej kolejności i umożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu w stosunku do osoby wymagającej opieki. Natomiast w rozpatrywanym przypadku ani matka, ani pełnoletnia córka osoby niepełnosprawnej nie mają orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności. W ocenie WSA, nie może natomiast stanowić podstawy do uznania braku możliwości sprawowania przez nie opieki fakt, że matka opiekuje się swoją niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, nie pobierając z tego tytułu świadczenia opiekuńczego, jak też fakt, że córka studiuje i pracuje poza miejscem zamieszania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 uśr, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1a uśr, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy odnotować, że art. 17 ust. 1a uśr w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym od 1 stycznia 2010 r., zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą tej opieki. Na skutek zmian dokonanych przez ustawodawcę od 1 stycznia 2013 r. do przepisu tego wprowadzono przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Zatem według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie stanowiło wystarczającej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca powiązał bowiem ściśle to prawo z wynikającym z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązkiem alimentacyjnym - spoczywającym na krewnych w linii prostej i rodzeństwie, o ile osoby te są pełnoletnie, nie zostały pozbawione praw rodzicielskich i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wyznaczając przy tym kolejność ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Skład orzekający w niniejszej sprawie, uwzględniając art. 269 § 1 ppsa, podziela pogląd wyrażony w punkcie 1 uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r., sygn. akt I OPS 2/22, zgodnie z którym: "Warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm., dalej: u.ś.r.) osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.)". W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się zatem za ścisłą wykładnią art. 17 ust. 1a uśr. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że działanie ustawodawcy przejawiające się w zastąpieniu przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, musi być potraktowane jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy. W ocenie składu siedmiu sędziów NSA, wprowadzenie przez ustawodawcę określonej kolejności dla członków rodziny do ubiegania się przez nich o przyznanie świadczenia socjalnego nie oznacza, że państwo nie wywiązuje się z obowiązku ochrony rodziny i nie uwzględnia jej dobra, jak też nie udziela wsparcia rodzinom znajdującym się w trudnym położeniu ze względu na niepełnosprawność. To właśnie sytuacja rodziny jako całości, związana ze stanem zdrowia poszczególnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy. Sąd ten wskazał, że uwzględnienie kontekstu systemowego i celu ustawy oznacza wzięcie pod uwagę również katalogu pozostałych świadczeń opiekuńczych. Ustawodawca świadomy zadań administracji publicznej w zakresie ochrony i opieki nad rodziną, które wynikają z Konstytucji RP, określił katalog rodzinnych świadczeń opiekuńczych, do których zaliczył: zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy oraz świadczenie pielęgnacyjne (art. 2 pkt 2 u.ś.r.). W ocenie składu wydającego uchwałę, limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może również zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono także charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji o uznanie organu. Podniesiono też, że regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym ustawodawca był przy tym uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby uprawnione w kolejności dalszej, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. W uzasadnieniu uchwały podkreślono, że taka regulacja nie jest sprzeczna z wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości wobec prawa, jak też z wyrażoną w art. 2 zasadą sprawiedliwości społecznej. Ta ostatnia oznacza nakaz równego traktowania podmiotów należących do takiej samej kategorii istotnej. Wyróżnienie tej kategorii nastąpiło za pomocą kryterium sformalizowanego związanego z orzeczeniem o niepełnosprawności, które pozostaje w rzeczowym związku z celami świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest zatem kryterium przyjętym arbitralnie. Zastosowanie takiego zobiektywizowanego kryterium, a nie zależnego od ocen stanu faktycznego dokonywanych każdorazowo przez organ, nie narusza w oczywisty sposób wartości wiązanych z państwem prawnym, takich jak pewność prawa i przewidywalność rozstrzygnięć władzy publicznej w stosunku do obywatela. Mając powyższe na uwadze, SKO prawidłowo stwierdziło brak podstaw do przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, skoro są osoby w pierwszej kolejności zobowiązane alimentacyjnie względem osoby wymagającej opieki (matka i córka), które nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności i w konsekwencji są uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego przed skarżącym. Tym samym Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Zarzut sformułowany w punkcie pierwszym skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony, ponieważ - wbrew twierdzeniom strony - art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr został uwzględniony przez WSA przy wydawaniu zaskarżonego wyroku, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia tego orzeczenia. Zarzut kasacyjny naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 kpa - przez oparcie rozstrzygnięcia jedynie na częściowym materiale dowodowym oraz nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności - nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie weryfikuje prawidłowość dokonania tych ustaleń przez organy administracji. W konsekwencji, sąd administracyjny nie stosuje przepisów procedury administracyjnej, gdyż nie zastępuje on organów administracji w merytorycznym załatwieniu sprawy. Wskazane przez skarżącego przepisy kpa nie normują postępowania przed Sądem I instancji. WSA nie stosował tych przepisów prawa. Przepisem uzasadniającym skuteczne wniesienie skargi kasacyjnej jest konkretna norma proceduralna, zawarta w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast w niniejszej sprawie nie sformułowano zarzutu, który wskazywałby na naruszenie przez Sąd I instancji konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że z przyczyn, o których była mowa powyżej, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zbędne było dokonywanie ustaleń mających na celu zweryfikowanie, czy występują obiektywne okoliczności uniemożliwiające sprawowanie przez opieki nad niepełnosprawnym przez jego matkę lub córkę. Z tych względów, na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 193 zdanie drugie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla skarżącego nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 ppsa wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.