I OSK 2017/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 218/22 w sprawie ze skargi U. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2021 r. nr SKO.4114.18.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 czerwca 2022 r. o sygn. akt. II SA/Łd 218/22 oddalił skargę U.L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2021 r. (data wskazana przez organ w postanowieniu) nr SKO.4114.18.2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępwoania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U.L. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1. lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwaną : "p.p.s.a.") w zw. z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a. ) poprzez bezzasadne uznanie, iż wystąpiły przesłanki ustawowe do odmowy wszczęcia postępowanie administracyjnego i niedopuszczalny był ponowny wniosek skarżącego z dnia 2 grudnia 2021 r. o ustalenie świadczenia pielęgnacyjnego w zawiązku z opieka nad niepełnosprawnym stryjem J.S. z uwagi na tożsamość toczących się już spraw w tym przedmiocie i brak pojawienia się nowych okoliczności w sprawie. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości złożonej w sprawie skargi oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż warunkiem sine qua non odmowy wszczęcia postępowania jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: występują te same podmioty w sprawie, dotyczy tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a do tego w niezmienionym stanie faktycznym. W przedmiotowej sprawie, zdaniem strony skarżącej, nie wystąpiła jedna z przesłanek opisanych w art. 61a k.p.a t.j. przeszkoda przedmiotowa dotycząca tego samego przedmiotu oraz stanu faktycznego. Skarżąca w złożonym wniosku ubiega się o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego od grudnia 2021 r. , a wcześniej złożony wniosek obejmował okres co najmniej od marca 2021 r. co oznacza odmienne czasookresy tych wniosków. Ponadto upływ czasu spowodował, iż zmienił się stan faktyczny oraz prawny w sprawie, a mianowicie sądy administracyjne, jak również jednostki samorządowe przyznające świadczenia rodzinne, zaczęły respektować kluczowy w przedmiotowej sprawie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 38/13 z dnia 21 października 2014. Zauważono, iż świadczenie pielęgnacyjne co do zasady przyznawane jest na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. Zgodnie z tokiem rozumowania organów I i II instancji w sytuacji wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, z uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności, opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres w związku z istniejącą już w obrocie prawnym, wydaną uprzednio decyzją w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem w praktyce organy wydają kolejne decyzje nie widząc powagi rzeczy osądzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosowanie do art. 193 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - "p.p.s.a.") , uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Dalej zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wskazany w zarzutach skargi kasacyjnej przepis art. 61a § 1 K.p.a. przewiduje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania na żądanie strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępownia jest zatem wystąpienie przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Przy czym przesłanki te mają charakter samoistny, co oznacza, że wystąpienie jednej z nich zamyka dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłankami przedmiotowymi są oczywiste niebudzące wątpliwości przypadki wystąpienia przeszkód procesowych. Jedną z nich stanowi powaga rzeczy osądzonej (res iudicata), która zaistnieje w sytuacji, gdy wniosek o wszczęcie postępowania będzie dotyczył sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Trzeba bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracji sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną, skutkuje nieważnością tego kolejnego rozstrzygnięcia. Skutek ten wynika przede wszystkim z zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a.. Zgodnie z tą regułą, uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Do czasu uchylenia decyzji ostatecznej w jednym z określonych trybów nie jest dopuszczalne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej ze sprawą zakończoną taką decyzją. Z kolei tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, iż po za sporem pozostaje, że 30 marca 2021 r. U.L. zwróciła się do Prezydenta Miasta P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad stryjem J.S. Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu powyższego wniosku, ostateczną decyzją z 7 maja 2021 r. odmówił U.L. ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad stryjem. U.L. wnioskiem z 2 grudnia 2021 r. ponownie zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad stryjem J.S., a Prezydenta Miasta P. postanowieniem z 16 grudnia 2021 r. odmówił wszczęcia postępowania. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2021 r. utrzymano w mocy ww. postanowienie Prezydent Miasta P. Organy i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka procesowa w postaci res iudicata, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego. Pomiędzy sprawą zainicjowaną wnioskiem z 30 marca 2021 r., a sprawą niniejszą, niewątpliwie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. W obu przypadkach U.L. wniosła o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wobec konieczności sprawowania opieki nad stryjem J.S., legitymującym się tym samym orzeczeniem o zaliczeniu go do I grupy inwalidzkiej z dnia 26 lutego 1975 r. Nie uległa zmianie podstawa prawna wydania ostatecznej decyzji z 07 maja 2021 r. W szczególności nie uległ zmianie przepis art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej: u.ś.r., określający krąg osób uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego jak też przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359 z późn. zm.) określające osoby na których spoczywa obowiązek alimentacyjny. Nietrafne jest przy tym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, o braku tożsamości przedmiotowej sprawy z uwagi na różne czasookresy, których dotyczyły złożone przez U.L. wnioski. Jakkolwiek co do zasady prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy (art. 24 ust. 1 u.ś.r.), niemniej w odniesieniu do świadczenia pielęgnacyjnego regułą jest ustalenie tego uprawnienia na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym ostatnim przypadku, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia (art. 24 ust. 4 u.ś.r.). Skoro w niniejszej sprawie J.S. legitymuje się ciągle niezmienionym orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na stałe w dniu 26 lutego 1975 r. to również świadczenie pielęgnacyjne podlega ustaleniu na taki okres. W konsekwencji, odmowa przyznania prawa do tego świadczenia obejmuje cały wnioskowany okres. Tym samym w odniesieniu do pierwszego z wniosków skarżącej, odmowa dotyczy okresu od marca 2021 r. do czasu bliżej niesprecyzowanego, nieokreślonego. Oznacza to zatem, że odmowa uwzględnienia tego wniosku ostateczną decyzją z 07 maja 2021 r., obejmuje także okres od grudnia 2021 r., którego dotyczył kolejny wniosek skarżącej (podobnie NSA w wyroku z 09 sierpnia 2023 r. o sygn. akt I OSK 1662/22 - dostępne na: https://orzeczenia.nsa.gov.pl ) Nie do końca przy tym zrozumiała jest uwaga skarżącej, iż zgodnie z rozumowaniem organów w sytuacji wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony z uwagi na ograniczenie czasowe wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności, opiekun nie mógłby ponownie wnioskować o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na dalszy czasookres, w związku istniejąca już w obrocie prawnym ostateczną decyzją w tym przedmiocie. Jak wskazano wyżej w przypadku wydania orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności na czas określony, również świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest na czas określony (art. 24 ust 5 u.ś.r.). Jeżeli przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło na czas określony, w związku z tym, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na taki okres, nie ma prawnych przeszkód do wydania kolejnej decyzji o przyznaniu tego świadczenia. Podstawą tej decyzji będzie bowiem nowe orzeczenie w przedmiocie niepełnosprawności, zatem kolejny wniosek będzie dotyczył świadczenia na inny okres, niż ten, który obejmowała poprzednia decyzja. Całkowicie chybiona jest uwaga skarżącej kasacyjne dotycząca braku tożsamości obu spraw inicjowanych przez U.L. z uwagi na zmianę stanu fatycznego i prawnego wynikającą z tego, że sądy administracyjne i organy administracji zaczęły respektować wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Orzeczeniem tym Trybunał uznał za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast w niniejszej sprawie odmówiono stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie z powodu wieku, w jakim powstała niepełnosprawność jej wymagającego opieki stryja, lecz z uwagi na brak pozytywnej przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., tj. ze względu na niezaliczanie się skarżącej do grona osób uprawnionych do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.