II SA/Sz 936/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk – Meder, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. UZASADNIENIE Wójt Gminy decyzją z dnia [...]Nr [...] działając na podstawie art. 17, art. 20, art. 23, art. 24, art. 26 ust. 1 i 2, art. 27 i art. 29 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.), a także m.in. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881) oraz art. 104 kpa – odmówił M. Z. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad w znacznym stopniu ojcem R. Z. od dnia [..]w kwocie [...] oraz nie przyznał składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z ustaleń zawartych w decyzji wynika, że R. Z. przedstawił orzeczenie lekarskie orzecznika ZUS z dnia [...] potwierdzające całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji. M. i R. Z. są spokrewnieni w linii prostej i na M. Za. ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym. Z notatki służbowej pracownika socjalnego oraz z przeprowadzonej rozmowy z żoną R. Z., E. Z. wynika, że współmałżonka sprawowała opiekę nad młodszym synem, przy czym obecnie oczekuje na rozpatrzenie odwołania od orzeczenia stwierdzającego dziecka. E. Z. obecnie nie pracuje, wykonuje wszystkie czynności domowe, z których korzysta również jej mąż R. Z.. W związku z powyższym organ stwierdził, że na E. Z. ciąży również obowiązek alimentacyjny ze względu na zawarty związek małżeński z R. Z. i z tej przyczyny organ odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego M. Z. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. Z., który powołał się na zasady "współżycia społecznego i prawnego" i wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji oraz przyznanie mu prawa do świadczenia prawa pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołujący się podniósł, że jest bezsporne, że to on sprawuje opiekę nad swoim ojcem R. Za., gdyż jego matka i żona R. Z. – E.Z. opieki sprawować tej nie może, gdyż sama wymaga opieki, co jest potwierdzone leczeniem szpitalnym, a ponadto od kilku lat sprawuje opiekę nad synem K. Z. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) w związku z art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło komu i w jakich okolicznościach przysługuje świadczenie pielęgnacyjne cytując art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także wskazało przesłanki negatywne, stojące na przeszkodzie przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ust. 5, którego treść również przytoczyło. Rekapitulując powyższy stan prawny Kolegium stwierdziło, że zgodnie z powołanymi przepisami, aby otrzymać świadczenie pielęgnacyjne należy spełnić przesłanki wymienione w art. 17 ust. 1, a ponadto nie mogą zaistnieć przesłanki zawarte w art. 17 ust. 5 ustawy. Organ odwoławczy ustalił, że wnioskiem z [...] M. Z. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na jego ojca – R. Z. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z[...] . stwierdzające, że R. Z. jest trwale, całkowicie niezdolny do pracy i niezdolny do samodzielnej egzystencji do dnia [...]. Ponadto, z orzeczenia o stopniu, wydanego [...] przez Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wynika, że R. Z. zaliczony został do znacznego stopnia i że orzeczenie wydano na stałe. Zgodnie zaś z oświadczeniem M. Za. z dnia[...] . jest on osobą bezrobotną sprawującą stałą opiekę nad ojcem. Kolegium decyzję organu I instancji, odmawiającą przyznania M. Z. przedmiotowego świadczenia ze względu na pozostawanie R. Z. w związku małżeńskim, uznało za zgodną z przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści artykułu 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika wprost, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest materialne wsparcie osób, które nie zarobkują z konieczności sprawowania opieki nad osobą, jeżeli osoba wymaga osobistej i bezpośredniej pielęgnacji, polegającej na systematycznym współdziałaniu w postępowaniu leczniczym, rehabilitacyjnym oraz edukacyjnym. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z kolei jednak z przepisów art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny należy wywodzić zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w cytowanym w art. 128 K. r. i. o., jak również z treści art. 23 i art. 27 tego kodeksu. W myśl tych przepisów, małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Art. 27 cyt. ustawy konkretyzujący konstytucyjną zasadę trwałości rodziny, nakłada na oboje małżonków obowiązek zaspokajania potrzeb całej rodziny własną pracą i wkładem materialnym. Obowiązek wynikający z powołanego przepisu ma charakter alimentacyjny i taki też uprzywilejowany charakter mają uprawnienia członków rodziny oparte na art. 27 ustawy. Alimentacyjnego charakteru omawianych obowiązków nie można zakwestionować ponieważ odpowiadają one definicji z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24.08.1990 r., sygn. ICR 422/90, OSNC 1991/10-12/124). W świetle powyższego, SKO uznało, że również małżonek należy do kręgu osób, obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego z istnieniem którego łączy się prawo do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad członkiem rodziny, jakim jest małżonek, znajduje swoje umocowanie nie tylko w systemie norm moralnych, ale i prawnych. To właśnie małżonek jest osobą zobowiązaną w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem (a tym samym uprawnionym do wnioskowania o przyznanie mu z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego), a ewentualne przejęcie tego obowiązku przez osobę zobowiązaną w dalszej kolejności (w przedmiotowej sprawie – dziecko osoby) nie oznacza, że osoba ta będzie uprawniona do pobierania z tego tytułu świadczenia pielęgnacyjnego. Tak argumentując Kolegium wywiodło, że M. Z. nie może być osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego na swojego ojca, gdyż ten pozostaje w związku małżeńskim z E. Z. Zdaniem organu, E. Z. jest w stanie sprawować opiekę nad swoim mężem, odwołujący się nie udowodnił, że stan zdrowia jego matki, czy też inne okoliczności, nie pozwalają jej na sprawowanie opieki nad mężem. Jest ona kobietą nie posiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji z powodu wieku, skoro nie osiągnęła [...] roku życia. Z dołączonej do odwołania karty informacyjnej leczenia szpitalnego z[...] ., wynika, że E. Z. przebywała w szpitalu od dnia[...]. do dnia [...]co, w ocenie organu nie stanowi dowodu przesądzającego o fakcie jej niemożności sprawowania opieki nad chorym mężem. Nie jest nim także, w ocenie Kolegium, okoliczność sprawowania opieki nad [...] synem K., który został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. M. Z. wniósł skargę na wyżej opisaną decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad ojcem potrzebującym całodobowej pomocy drugiej osoby. W uzasadnieniu skargi M. Z. podniósł, że decyzja oparta została na błędnie ustalonym stanie faktycznym co do sytuacji zdrowotnej rodziny, w szczególności E. Z., która sama potrzebuje pomocy, gdyż wymaga leczenia szpitalnego oraz K. Z., który wymaga opieki po wypadku komunikacyjnym. Skarżący zawarł w skardze wniosek o przesłuchanie na powyższe okoliczności na rozprawie sądowej E. Z. w charakterze świadka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze .odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej skarżący podtrzymując skargę na poparcie swoich twierdzeń złożył kopię orzeczenia o umiarkowanym stopniu brata K. Z. wystawione w dniu [...] przez Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności oraz kopię prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...]w sprawie sygn. akt [...] zmieniającego orzeczenie Zespołu do Spraw Niepełnosprawności z dnia [...] znak [...] i ustalającego, że odwołujący się K. Z. jest osobą w stopniu okresowo do dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie, wobec wniosków skargi wymaga wyjaśnienia, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości miedzy innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o co wniósł w skardze. Jedną z ustawowych konsekwencji sprawowanej przez sąd administracyjny funkcji kontrolnej jest ograniczenie postępowania dowodowego przed tym sądem do niezbędnego minimum dla sprawnego załatwienia sprawy. Dlatego, z mocy art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm, dalej: p.p.s.a.) sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, ale nie jest uprawniony do przeprowadzenia dowodu z zeznań stron lub świadków. Z tej przyczyny zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka matki skarżącego musiał zostać oddalony. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, ponieważ stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący i niezbędny do dokonania prawidłowej oceny prawnej. Wniosek skarżącego o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oparty był na przepisie art. 17 ust. 1 wskazanej w zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, opiekunowi faktycznemu dziecka - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak trafnie wskazały to organy orzekające w niniejszej sprawie, ustawodawca przewidział okoliczności wyłączające prawo do tego świadczenia stanowiąc między innymi w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Z niekwestionowanych skargą w tej części ustaleń organów obu instancji wynika bezspornie, że ojciec skarżącego- R. Z., legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu na stałe, z powodu której wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczona możliwością samodzielnej egzystencji pozostaje w związku małżeńskim z matką skarżącego – E. Z. Z akt administracyjnych wynika, że skarżący, wyrejestrował prowadzoną działalność gospodarczą i nie pracował w momencie składania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym ojcem. Z akt tych wynika ponadto, że zaskarżona decyzja zapadła po ponownym rozpatrzeniu sprawy, bowiem wniosek M. Z. z dnia[...] . został negatywnie rozpatrzony przez organ I instancji decyzją z dnia[...]., która na skutek rozpatrzenia wniesionego odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] Kolegium, powołując się na art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego trafnie wywiodło, że przyznanie synowi osoby niepełnosprawnej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki możliwe byłoby tylko wówczas, gdyby nie było osoby zobowiązanej (z tytułu obowiązku alimentacyjnego) w bliższej kolejności, czyli małżonka, albo – w przypadku pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim – niemożność sprawowania tej opieki przez współmałżonka. Ponowne rozpatrzenie przez organ I instancji niniejszej sprawy miało zatem przede wszystkim na celu ustalenie czy żona R. Z. – E. Z. jest w stanie sprawować opiekę nad mężem. Organ odwoławczy kierując się ustaleniami zawartymi w decyzji organu I instancji dokonanymi w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, przyjął, że jest ona dostatecznie wyjaśniona, skoro sporządzono notatkę urzędową z rozmowy z E. Z., w której oświadczyła, że "wszystko robi tzn. gotuje, sprząta, pierze i z tego korzysta Pan R. Z.". Biorąc pod uwagę tę okoliczność oraz uznając, że dwudniowy pobyt E. Z. w szpitalu nie wskazuje na stan zdrowia uniemożliwiający jej sprawowanie opieki nad mężem, podobnie jak nie stoi temu na przeszkodzie sprawowanie opieki nad [...] letnim, niepełnosprawnym w stopni lekkim synem K. – Kolegium utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, mimo że de facto sprawa nie została należycie wyjaśniona. Kolegium przede wszystkim nie dostrzegło, że ani z treści decyzji organu I instancji, ani z akt administracyjnych tego organu nie wynikają okoliczności pozwalające w precyzyjny sposób odtworzyć sytuację rodziny wnioskodawcy. Zasadniczym błędem organu odwoławczego w tej sytuacji było zaniechanie zawiadomienia M. Z. w trybie art. 10 § 1 Kpa o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie można bowiem wykluczyć, że skarżący już wówczas złożyłby dodatkowe dokumenty i oświadczenia, które wskazałyby na konieczność co najmniej odebrania od niego wyjaśnień celem wyeliminowania sprzeczności w zebranym materiale na okoliczność kto w rodzinie faktycznie sprawuje opiekę nad R. Z. i na czym opieka ta polega. Kolegium nie rozważyło, czy w sprawie zachodzi potrzeba przesłuchania E. Z. na tę okoliczność oraz w kwestii jej stanu zdrowia oraz stanu zdrowia i rodzaju sprawowanej opieki nad pozostałymi członkami rodziny. W sprawie nie wyjaśniono na czym polega opieka sprawowana nad synami K. oraz K., który – jak wynika to z orzeczenia wydanego [...] ., a więc jeszcze przed datą zaskarżonej decyzji - zaliczony został do umiarkowanego stopnia , o czym organy orzekające w sprawie- jak się wydaje- w ogóle nie wiedziały i czego nie ustaliły, mimo że ta istnieje od [...]. Nie można też pominąć, że z treści skargi wynika, że ojciec skarżącego nie posiada nóg od polowy ud, co dyskwalifikuje przydatność dowodową notatki z rozmowy urzędnika organu I instancji z E. Z., bowiem z faktu, że żona oświadczyła, że gotuje, sprząta i pierze nie wynika, jaki jest rzeczywisty zakres niezbędnej pomocy i opieki, której wymaga R. Z. i kto tę opiekę sprawuje oraz kto ją sprawował w okresie, kiedy M. Z. prowadził działalność gospodarczą. Wobec powyższego Sąd doszedł do wniosku, że Kolegium orzekło z naruszeniem art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 oraz 138 § 1 pkt 1 Kpa ( w podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy omyłkowo powołał art. 138 § 1 pkt 2 Kpa) i wydało swoją decyzję przedwcześnie, mimo niedostatecznego wyjaśnienia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Dlatego przy ponownym jej rozpatrzeniu rzeczą organu drugiej instancji będzie rozważenie jakimi środkami dowodowymi należy wyjaśnić stan faktyczny sprawy w sposób uwzględniający konieczność usunięcia wyżej przedstawionych braków, co wiąże się z powinnością rozważenia w aspekcie art. 138 § 2 kpa, czy jest to możliwe w postępowaniu odwoławczym. Z tych względów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzec jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygniecie w przedmiocie niewykonalności zaskarżonej decyzji (pkt II wyroku) oparte zostało o przepis art. 152 p.p.s.a.