IV SA/Wr 478/14

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Wiatkowska – Ilków – (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Protokolant Katarzyna Leśniowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Dziekana Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji I. uchyla zaskarżoną decyzję z dnia 9 czerwca 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia [...] II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. UZASADNIENIE Fundacja [...] we W. pismem z dnia 12 maja 2014 r. skierowanym do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. wniosła o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w roku 2013 oraz w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu w/w egzaminów. Okręgowa Rada Adwokacka we W. reprezentowana przez wicedziekana w odpowiedzi na powyższe pismo skierowała do Prezesa Fundacji pismo z dnia 13 maja 2014 r. następującej treści: "W odpowiedzi na Pańskie pismo z dnia 12 kwietnia 2014 r. (wpływ do ORA 12 maja 2014 r.) (...), odmawiam udostępnienia kserokopii uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego z egzaminów adwokackich przeprowadzonych w latach 2013 – 2014. Egzamin adwokacki nie był przeprowadzony jako wykonanie zadania władzy publicznej przez samorząd adwokacki (art. 61 Konstytucji). Oceny z tego egzaminu nie są informacją publiczną. Z ostrożności wskazują na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nawet uznając, że oceny są informacją publiczną, dostęp do nich jest ograniczony z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą." Na skutek wezwania skarżącej o ponowne rozpoznanie wniosku ORA we W. reprezentowana również przez wicedziekana przesłała Prezesowi Fundacji pismo z dnia 9 czerwca 2014 r. następującej treści: "W odpowiedzi na Pańskie pismo z dnia 28 maja 2014 r. (...), podtrzymuję stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. (..) i argumentację zawartą w tym piśmie – oceny z egzaminu adwokackiego nie stanowią informacji publicznej. Dlatego zgodnie z wyrokiem NSA z 11 grudnia 2012 r. II SA 2867/02 zaaprobowanym w doktrynie przez M. Bidzińskiego (...) nie można wydać rozstrzygnięcia w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie stosuje się trybu postępowania określonego w art. 17 ust. 2 tej ustawy. Odmawiam udostępnienia Panu żądanych informacji bowiem nie stanowią one informacji publicznej." Fundacja [...] w dniu 16 czerwca 2014 r. złożyła skargę na decyzję Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia 9 czerwca 2014 r. oznaczonej numerem [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 13 maja 2014 r. odmawiającą udostępnienia kserokopii uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego z egzaminów adwokackich przeprowadzonych w latach 2013-2014. Wniosła w niej o uchylenie zaskarżonych decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym decyzjom zarzucił naruszenie: - art. 107 k.p.a. poprzez wydanie ułomnych decyzji nie zawierających należytego uzasadnienia prawnego oraz brak pouczenia oraz wewnętrzną sprzeczność decyzji, - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w sytuacji, gdy uzasadnienie negatywnej oceny cząstkowej nie może zawierać i nie zawiera żadnych personaliów osoby, której ocena dotyczy, - art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji, gdyż egzaminatorzy z zakresu prawa karnego (sędzia Sądu Apelacyjnego, adwokat) są osobami pełniącymi funkcje publiczne a uzasadnienie oceny cząstkowej jest bezpośrednim wytworem ich działalności. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zainteresowany złożył w dniu 12 maja 2014 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie tym wniósł o przesłanie kserokopii "uzasadnienia wszystkich negatywnych ocen cząstkowych z zakresu prawa karnego sporządzonych przez właściwych egzaminatorów w związku z przeprowadzonym egzaminem adwokackim w roku 2013 oraz w roku 2014, a które zostały załączone do protokołu z przebiegu w/w egzaminów". W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo z dnia 13 maja 2011 r., a po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy – pismo z dnia 9 czerwca 2014 r. Oba pisma należy zakwalifikować jako decyzje odmawiające udostępnienia żądanej informacji, ułomne w świetle art. 107 k.p.a., gdyż nie zawierają należytego uzasadnienia prawnego i pouczenia strony. Odmowa z powołaniem "na konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą" jest nieuzasadniona. Egzamin adwokacki jest egzaminem państwowym z udziałem czynnika samorządu adwokackiego. Powołanych przez Ministra Sprawiedliwości egzaminatorów należy zakwalifikować jako osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 61 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Uzasadnienie oceny cząstkowej sporządzonej przez egzaminatora wskazanego przez Ministra Sprawiedliwości, poza personaliami tego egzaminatora nie może zawierać i nie zawiera innych personaliów prywatnych osób. Zastosowana technika kodowania służy ukryciu tych personaliów. W tych okolicznościach udostępnienie żądanych dokumentów nie może być ograniczone ze względu na konieczność ochrony prywatności osób. Uzasadnienie oceny cząstkowej stanowi załącznik do protokołu z przebiegu egzaminu adwokackiego – art. 78 e ust. 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z art. 78 g ust. 2 wymienionej ustawy dokumentację związaną z przeprowadzonym egzaminem po jego zakończeniu, przewodniczący komisji egzaminacyjnej przekazuje właściwej okręgowej radzie adwokackiej. Zatem strona przeciwna jest w posiadaniu żądanych dokumentów a negacja charakteru żądanej informacji jest nieuprawniona. Wskazał również, że inne rady adwokackie nie mają wątpliwości i uznają publiczny charakter żądanej informacji i czynią zadość złożonym przez skarżącą wnioskom, co odmowę strony przeciwnej czyni ekscentryczną. Zauważył również, że zaskarżone decyzje są wewnętrznie sprzeczne i nielogiczne. Z jednej bowiem strony organ odmawia udostępnienia informacji publicznej, a z drugiej odmowę argumentuje, że żądany przedmiot nie jest informacją publiczną, aczkolwiek czyni to chybotliwie i niekonsekwentnie skoro "z ostrożności wskazuje na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że już w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. wskazał, że oceny cząstkowe nie są informacją publiczną. Swoje stanowisko potwierdził w piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. Dodał, że w piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. skarżący został poinformowany, że w sprawie nie została wydana decyzja, bowiem oceny cząstkowe nie są informacją publiczną. Podał, że podtrzymuje stwierdzenie, że dodatkowym argumentem przemawiającym za oddaleniem skargi jest konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) – dalej p.p.s.a. Oznacza to między innymi, że Sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczyć się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwość kontrolowanego aktu podnieść z urzędu. Przedmiotem żądania skarżącego – objętego wnioskiem złożonym w Okręgowej Radzie Adwokackiej we W. w dniu 12 maja 2014 r. było udzielenie informacji publicznej. Zatem powyższy wniosek należy rozpoznawać w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) – dalej u.d.i.p. W skardze do tutejszego Sądu zainteresowany zakwestionował odmowę udzielenia informacji zawartą w piśmie Okręgowej Rady Adwokackiej we W. z dnia 13 maja 2014 r. i z dnia 9 czerwca 2014 r. Oba pisma skarżący kwalifikuje jako decyzje. Sąd akceptuje powyższe uznanie. To ostatnie pismo, Sąd ocenia jako rozstrzygnięcie wydane w oparciu o art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Poprzedziło je wezwanie o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważa ponadto, że zgodnie z powołanym art. 17 ustawy o informacji publicznej do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej niebędących organami władzy publicznej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. O przedstawionej kwalifikacji wymienionych pism decyduje według Sądu treść tych pism – powołanie się na art. 5 ust. 2 ustawy, który określa granice odmowy udzielenia informacji publicznej oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne – między innymi wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r. sygn. akt SA 1163/81 OSPiKA 1982, Nr 9-10, poz. 169. Przyjmuje ono, że decyzja administracyjna musi zawierać co najmniej następujące elementy: autora, adresata, rozstrzygnięcie, podpis osoby reprezentującej organ. Wszystkie te elementy zawierają wskazane pisma. Sąd akceptując przedstawioną linię orzeczniczą (oraz mając na uwadze treść tych pism) zakwalifikował wskazane pisma, mimo odmiennego twierdzenia zobowiązanego organu jako decyzje, w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko skarżącego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd stwierdza co następuje: Zgodzić się należy z twierdzeniami skargi, że odpowiedzi organu są wewnętrznie sprzeczne, niekonsekwentne. Przy czym w obu – wbrew odmiennym twierdzeniom organu, są zawarte takie same treści. Wynika z nich, że podstawą odmowy udzielenia informacji jest uznanie, że wnioskowana informacja nie jest informacja publiczną a ponadto zachodzą okoliczności określone w art. 5 ust. 2 ustawy o informacji publicznej. Mianowicie jeśli idzie o ostatnie stwierdzenie dostęp do nich jest ograniczony z uwagi na konieczność ochrony prywatności osób, których oceny dotyczą. Wyraźnie również powyższe okoliczności akcentuje pismo z dnia 13 maja 2014 r., pismo zaś z dnia 9 czerwca 2014 r. w pierwszym akapicie stwierdza, że Okręgowa Rada Adwokacka podtrzymuje stanowisko zawarte w piśmie z dnia 13 maja 2014 r. – dalej akcentując, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Jak stwierdzono wyżej przedstawione stanowisko uzasadniające odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego jest wewnętrznie sprzeczne. Odmowa udzielenia informacji publicznej z uwagi na stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacją publiczną wyklucza rozważania oparte na art. 5 ust. 2 ustawy. Przepis ten bowiem stanowi wyraźnie w jakich okolicznościach może nastąpić odmowa udzielenia informacji publicznej. Jeżeli zatem żądana informacja nie jest w ocenie organu informacją publiczną, nie ma zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy i okoliczności w niej wymienione. Zatem nie ma możliwości "wariantowej" odmowy udzielenia informacji publicznej. Ponadto oba pisma, decyzje choć zawierają rozstrzygnięcie i w ograniczonym zakresie wskazują podstawy prawne ich wydania, nie zawierają motywów uzasadniających stanowiska w sprawie. Skoro z przyczyn podanych wyżej wskazane pisma z dnia 13 maja i 9 czerwca 2014 r. Sąd kwalifikuje jako decyzje, to zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy stosuje się do nich przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że muszą one posiadać wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1. Tym samym uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a także i te, o których mowa w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. Decyzje organów nie spełniają warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawierają argumentacji przedstawionych stanowisk. Zatem przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego złożonego w dniu 12 maja 2014 r. (noszącego datę 12 kwietnia 2014 r.) organ obowiązany zadecyduje w sposób ostateczny, czy żądana informacja jest informacją publiczną, jeżeli uzna, że taką informacją nie jest z określonych powodów, wskaże je w piśmie. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą odmowa udzielenia informacji z uwagi na to, że nie jest ona informacją publiczną następuje w formie czynności materialno-technicznej (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, MOP 2003, Nr 4, z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, MOP 2003 Nr 4, z dnia 5 lutego 2 008 r. I OSK 807/07). Gdyby zaś podstawę odmowy stanowił art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ winien wydać decyzję zawierającą wszystkie elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zakwalifikowanie bowiem żądanej informacji jako informacji publicznej, w przypadku odmowy jej udzielenia, obliguje do wydania w tym przedmiocie decyzji. Mając zatem powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak wyżej.