II SA/Kr 1104/07

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Ewa Rynczak / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję UZASADNIENIE Decyzją z dnia [....] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , na podstawie art. 50, art. 96 i art. 106 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 64, póz. 593 z 2004 r.) oraz Uchwały Rady Gminy G. .....z dnia [....] w sprawie ustalenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze, warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat oraz trybu ich pobierania, art. 104, 107 i 108 § 1 kpa, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189 póz. 1598) oraz Zarządzenia Nr ......z dnia [....] . Wójta Gminy G. w sprawie upoważnienia Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, przyznał D.S. specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie terapii logopedycznej dla syna M. w okresie od .....02.2007r. do .....12.2007r. w wymiarze dwóch godzin tygodniowo po jednej godzinie dziennie. Pełny koszt usługi za jedną godzinę wynosi 30,00 zł. Usługi świadczone będą z częściową odpłatnością w wysokości 10% rzeczywistych kosztów tj. 3,00 zł za godzinę. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji podał, iż w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [....] w sprawie specjalistycznych usług w formie terapii logopedycznej dla M.S. ponownie rozpatrzono sprawę. W oparciu o ponownie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że syn D.S. – M. jest dzieckiem opóźnionym w rozwoju intelektualnym , wykazuje cechy autystyczne w zachowaniu manifestujące się zaburzeniami komunikacji werbalnej i poza werbalnej, znacznie utrudniającymi uczęszczanie do szkoły i funkcjonowanie w zespole klasowym. Wymaga stałej opieki osób drugich, nie potrafi samodzielnie funkcjonować w środowisku. Wskazane jest przyznanie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie terapii logopedycznej. Dalej organ l instancji podał, iż specjalistyczne usługi opiekuńcze są częściowo odpłatne, a wysokość odpłatności jest uzależniona od wysokości dochodu 1 rodziny ustalonego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. W drodze wywiadu środowiskowego ustalono, że miesięczny dochód rodziny D.S. wynosi [....] zł netto. Na dochód składa się: wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia męża w wysokości [....] netto, świadczenie pielęgnacyjne [....] zł, świadczenia rodzinne [....] zł, wynagrodzenie z tytułu stażu córki ......... [....] zł, dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni przeliczeniowej 1,04 ha w wysokości [....] zł. Zgodnie z zasadami odpłatności za usługi opiekuńcze ustalonymi w w/w Uchwale Nr [....] . Rady Gminy G. - przy dochodzie w wysokości stanowiącej 118,16 % kryterium dochodowego obliczonego zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej odpłatność za 1 godzinę usług wynosi 10 % rzeczywistych kosztów. W przedmiotowej sprawie odpłatność ta wynosi 3 zł. Organ wskazał następnie, że w dniu ....... .02.2007 r. D.S. złożyła wniosek o specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie terapii logopedycznej dla syna M. w ilości 20 godzin tygodniowo. Po analizie możliwości finansowych oraz biorąc pod uwagę fakt, że w 2006 roku M. korzystał z terapii logopedycznej w wymiarze 2 godzin tygodniowo i poczynił duże postępy w nauce mowy utrzymano taką samą ilość godzin. Przyznając 2 godziny tygodniowo specjalistycznych usług opiekuńczych wzięto pod uwagę wysoki koszt 1 godziny usługi wynikający z zatrudnienia specjalisty oraz fakt że M. wymaga pomocy w formie zajęć rewalidacyjnych (pomoc taka została przyznana mu decyzją [....] w wymiarze 5 godzin tygodniowo). Ponadto o przyznanie usług logopedycznych wystąpiła kolejna rodzina z dzieckiem autystycznym. Gminny Ośrodek Pomocy w G. nie może koncentrować wydawania dużej środków publicznych na jednej osobie, co może spowodować niedobór środków na realizację pomocy dla innych osób. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D.S. podnosząc, iż po ponownym przedstawieniu tych samych dokumentów tj. orzeczenia o niepełnosprawności, orzeczenia z Poradni psychologiczno-pedagogicznej w N. zaświadczenia lekarskiego oraz zaświadczeń o dochodach, w dniu .......2007r. ponownie zakwalifikowano syna do świadczeń w wysokości 2 godzin tygodniowo. W dalszej części odwołania strona dodaje, iż nie wie na jakiej podstawie syn otrzymał tylko 2 godziny tygodniowo, a na czyj wniosek otrzymał 5 godzin tygodniowo zajęć rewalidacyjnych. Zdaniem odwołującej z uzasadnienia decyzji wynika, że w okresie od......02.2007 nie było innego dziecka, które korzystało z takich lub podobnych usług jak jej syn M. Decyzją z dnia [....] na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 50 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, póz. 593), a także art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 79, póz. 856 z 2001 r. z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jak też poprzedzające ją postępowanie administracyjne organu l instancji naruszają kpa oraz ustawę o pomocy społecznej. Zaskarżona decyzja została podjęta bez należytego rozpatrzenia i zebrania całości materiału dowodowego. Organ odwoławczy podał następnie, że specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane są w trybie art. 50 ust. 1-2, ust. 4-5 i ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób a jest jej pozbawiona. Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie nie zamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wynika, że M.S. jest dzieckiem opóźnionym w rozwoju intelektualnym, wykazuje cechy autystyczne w zachowaniu manifestujące się zaburzeniami kontaktu i komunikacji werbalnej oraz pozawerbalnej, wycofaniem z kontaktów społecznych, zaburzeniami zachowania, reakcjami autoagresywnymi. Wymaga stałej pomocy osób drugich. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z dnia.........2007 r. wymaga systematycznej terapii zwłaszcza świadczeń logopedycznych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu l instancji, przyznając 2 godziny tygodniowo specjalistycznych usług organ wziął pod uwagę fakt, że ze względu na specyfikę pracy są to usługi drogie, ponadto w 2006 roku M.S. korzystał z w/w usług i poczynił duże postępy. Jednakże w żaden sposób organ tego nie udokumentował. Istotne znaczenie miał również fakt, iż dziecko wymaga pomocy w formie zajęć rewalidacyjnych, a taka pomoc została mu przyznana w wymiarze 5 godzin tygodniowo. Organ wspomniał także, iż o specjalistyczne usługi opiekuńcze w formie terapii logopedycznej wystąpiła kolejna rodzina, a Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w G. nie może koncentrować wydawania dużej ilości środków na jednej osobie. W ocenie organu odwoławczego - organ l instancji tylko ogólnikowo uzasadnił swoją decyzję, gdyż nie wykazał jaka pula środków przeznaczona była na świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie terapii logopedycznej, ile osób wystąpiło o przyznanie w/w świadczeń, w jaki sposób organ rozdysponował przeznaczone na ten cel środki. Organ l instancji winien był ustalić jaki rozmiar pomocy w formie specjalistycznych usług dziecko potrzebuje, a następnie w oparciu o posiadane możliwości finansowe udzielić pomocy. W aktach brak dokumentu potwierdzającego, że dotychczasowa pomoc w formie specjalistycznych usług jest wystarczająca dla M.S. . Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D.S. podnosząc, iż jej syn korzystał od czerwca 2006r. z 2 godzin tygodniowo specjalistycznych usług opiekuńczych, które przyniosły oczekiwane efekty w wymowie. W lutym podczas wizyty u lekarza w K. otrzymała ona ponownie zaświadczenie, że syn może korzystać nie z 2 godzin tygodniowo lecz 20 godzin co zapewnia ustawa. Od ...... lutego 2007 roku stara się więc o zwiększenie liczby godzin. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie zwiększył jednak godzin specjalistycznych usług opiekuńczych w formie terapii logopedycznej twierdząc, że są drogie (30,00 zł za 1 godzinę), ale przyznał 5 godzin tygodniowo zajęć rewalidacyjnych. Skarżąca się nie wie dlaczego tak postanowiono i na czyj wniosek. W dalszej części skargi D.S. przedstawia trudną sytuację zdrowotną i finansową swojej rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [....] . Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm. , zwanej dalej ustawą o p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w myśl art. 135 p.p.s.a. następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych . Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd, w myśl art.151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona , jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazanych . Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji w ocenie Sądu narusza prawo , gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art.138§2kpa . Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ ł instancji. Granice postępowania dowodowego generalnie wyznaczają zasady ogólne postępowania administracyjnego , a przede wszystkim zasada prawdy obiektywnej i zasada dwuinstancyjności . Zasada ogólna prawdy obiektywnej , która wyrażona jest w art. 7 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z zasady praworządności wypływa obowiązek czuwania nad zgodnym z prawem rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej. Z zasady dwuinstancyjności wynika , że organ odwoławczy może rozpoznać tylko sprawę, która już była wcześniej rozstrzygnięta decyzją organu l instancji . Przedmiot postępowania odwoławczego wyznacza zatem tożsamość pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu l instancji . W myśl art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję . Organ II instancji- SKO w N. rozpoznając ponownie sprawę , nie przeprowadziło żadnego postępowania wyjaśniającego, pomimo iż uznało że postępowanie to wymaga uzupełnienia . Organ odwoławczy wiedział też, że sprawa skarżącej D.S. była już ponownie rozpatrywana . W ocenie Sądu, obowiązkiem organu II instancji było przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w sprawie we własnym zakresie lub zlecenie organowi l instancji przeprowadzenie wywiadu na okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji , a to : wykazanie jaka pula środków przeznaczona była na świadczenia w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w formie terapii logopedycznej, ile osób wystąpiło o to świadczenie i w jaki sposób organ l instancji rozdysponował przeznaczonymi na ten cel środkami , ponadto jaki rozmiar pomocy potrzebuje syn skarżącej w oparciu o posiadane możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej w G .W związku z tym , nie zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części , a tym samym uchylenie decyzji organu l instancji było nieuzasadnione. Odnośnie zarzutów skargi, to na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe ustosunkowanie się Sądu do nich, skoro postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia. Taka kontrola Sądu następuje dopiero po zebraniu całego materiału dowodowego i po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w sprawie. Organ II instancji ponownie rozstrzygając sprawę powinien sam przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), w myśl którego, Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla w całości decyzję, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.