II SAB/Wr 1175/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Adam Habuda po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. B.-M. "M." we W. na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł (dwa tysiące złotych); V. oddala dalej idącą skargę; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Skargą z 18 VII 2022 r. (nadaną za pośrednictwem operatora wyznaczonego w dniu 21 VII 2022 r.) S. B.-M. "M." we W. (dalej "skarżąca") zarzuciła Wojewodzie Dolnośląskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] 2016 r. (Nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem biurowym, garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą instalacje zewnętrzne kanalizacji teletechnicznej, oświetlenia terenu oraz przebudowę istniejącej sieci niskiego i średniego napięcia, przy ul. Reszelskiej [...] i Augustowskiej [...] we W., działki nr [...], [...], AM 20, obręb M. W skardze podniesiono, że wojewoda co najmniej od 6 XII 2019 r. pozostaje w przewlekłości w związku z czym zażądano: stwierdzenia przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 25 000 zł, wymierzenia wojewodzie grzywny w kwocie 50 000 zł i zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wojewoda opisał przebieg postępowania oraz wniósł o oddalenie skargi podkreślając skomplikowany charakter sprawy, dużą ilość spraw do rozpatrzenia oraz trudną sytuację kadrową uniemożliwiającą terminowe załatwianie spraw. Nadmienił także, że w okresie od 17 XII 2020 r. do 22 VI 2021 r. zawiadamiał o wstrzymywaniu terminów załatwiania spraw stosując art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt administracyjnych, skargą złożono w następujących okolicznościach: Decyzją z dnia [...] 2016 r. (Nr [...]) Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z lokalem biurowym, garażami podziemnymi oraz zagospodarowaniem terenu wraz z infrastrukturą techniczną obejmującą instalacje zewnętrzne kanalizacji teletechnicznej, oświetlenia terenu oraz przebudowę istniejącej sieci niskiego i średniego napięcia, przy ul. Reszelskiej [...] i Augustowskiej [...] we W., działki nr [...], [...], AM 20, obręb M. Decyzją z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 19 XII 2017 r. (II SA/Wr 292/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi, uchylił decyzję wojewody. Decyzją z dnia [...] 2018 r. (nr [...]) wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wyrokiem z 30 VII 2019 r. (II SA/Wr 784/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi, uchylił decyzję wojewody. Sąd stwierdził, że przyjęte przez organ odwoławczy stanowisko co do zakresu leja depresyjnego nie znajduje potwierdzenia w zebranym sprawie materiale dowodowym, a kwestia zmiany kierunku spływu wód opadowych spowodowana planowaną skarpą została oceniona przez organ pobieżnie z ograniczeniem się do argumentu związanego z projektowaną opaską żwirową. Odpis prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi został doręczony wojewodzie w dniu 6 XII 2019 r. W dniu 23 II 2021 r. wojewoda przekazał skarżącej projekt budowalny celem dokonania zmian redakcyjnych. Skarżąca zwróciła projekt budowalny w dniu 1 IV 2021 r. Pismem z 11 VI 2021 r. wojewoda zawiadomił strony o możliwości zaznajomienia się z materiałami sprawy, wyznaczając zarazem termin załatwienia sprawy do dnia 30 IX 2021 r. Jednocześnie pismem z 11 VI 2021 r. wojewoda zwrócił się do organu I instancji o przesłanie aktualnego wypisu i wyrysu z ewidencji gruntów dla działek objętych inwestycją oraz działek sąsiadujących (odpowiedź organu I instancji wpłynęła w dniu 29 VI 2021 r.). Pismem z 22 X 2021 r. wojewoda zawiadomił o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni z materiałami sprawy nowego zarządcę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Reszelskiej [...] we W. Pismem z dnia 17 XII 2021 r. wojewoda zawiadomił strony o możliwości zaznajomienia się z materiałami sprawy w terminie 7 dni. Pismem z 8 III 2022 r. skarżąca wniosła ponaglenie. Postanowieniem z [...] 2022 r. ([...]) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 9 V 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Podstawą prawną skargi jest art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej jako "ppsa", z którego wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. "Przewlekłość" postępowania administracyjnego zdefiniowana została w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 VI 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.) – dalej jako "kpa". Wynika z niego, że "przewlekłość" wystąpi wówczas, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Zgodnie z art. 35 § 1 - 3 kpa, sprawy załatwia się bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Stosownie zaś do art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie wystąpiły okresy opieszałości, które kwalifikować należy jako przewlekłe prowadzenie postępowania. Od momentu zwrócenia wojewodzie akt administracyjnych wraz z ostatnim wyrokiem w sprawie, tj. od dnia 6 XII 2019 r., do chwili wniesienia skargi na przewlekłość, tj. do dnia 21 VII 2022 r., minęło ponad 31 miesięcy. Odliczając od tego okresu: maksymalny ustawowy termin załatwienia sprawy odwoławczej (1 miesiąc); okres wstrzymania biegu terminów na skutek stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID (okres od 14 III do 23 V 2020 r.); powołany w skardze prawie 5-miesięczny okres wstrzymania terminów załatwienia sprawy na zasadzie art. 15zzzzzn1 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych; a także dodatkowo termin 1 miesiąca przypadający na nieliczne czynności dowodowe - stwierdzić należy, że okres przewlekłości wynosił w sprawie około 22 miesiące. Organ działał zatem w warunkach przewlekłości przekraczającej znacznie terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 3 kpa i to w warunkach, które obiektywnie nie usprawiedliwiały tak znacznego okresu opieszałości. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdził, że wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa. Jak wynika z art. 149 § 1 ppsa, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 ppsa nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Sąd w niniejszej sprawie zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku w terminie do 14. dni, mając na względzie charakter sprawy, dotychczasowy okres zwłoki oraz dotychczas przeprowadzone czynności wyjaśniające. Jak wynika z art. 149 § 1a ppsa, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 V 2019 r., I OSK 2171/17, publ. CBOSA). Braki kadrowe oraz duży wpływ spraw do organu wymagających ich załatwienia w drodze decyzji administracyjnej nie stanowią usprawiedliwionego uzasadnienia zwłoki w rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (wyrok NSA z 25 VII 2019 r., II OSK 1233/19, publ. CBOSA). Uwzględniając powyższe kryteria stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W okolicznościach sprawy przewlekłość wynosi około 22 miesiące. W ocenie Sądu taki stan rzeczy przesądza jednoznacznie o rażącym naruszeniu przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Nie został zachowany nawet termin załatwienia sprawy wyznaczony w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uwzględniającym ponaglenie. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak NSA w wyroku z 18 X 2017 r., II OSK 1769/17, publ. CBOSA). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 23 V 2017 r., I OSK 1662/16, publ. CBOSA). W konsekwencji suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego. Charakter stwierdzonej w kontrolowanej sprawie przewlekłości i czas nieuzasadnionego oczekiwania na działania organu przemawiają za zasadnością przyznania sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Zasądzając powyższą sumę Sąd miał na uwadze przede wszystkim funkcję dyscyplinująco – przymuszającą stosowanego środka. Konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości oraz zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 ppsa uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, tj. czasu opieszałości i postawy organu. W ocenie Sądu zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania. Przedmiotowego świadczenia nie należy natomiast utożsamiać ze świadczeniem odszkodowawczym należnym stronie za ewentualne szkody majątkowe poniesione w związku z opieszałością organu. Tego rodzaju odszkodowanie może być dochodzone jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym. Sąd nie uwzględnił wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny. Biorąc pod uwagę, że sprawa dotyczy organu administracji rządowej, którego działalność finansowana jest ze środków budżetu państwa, niecelowe byłoby obciążanie go karą grzywny, stanowiącą dochód tego samego budżetu. W ocenie Sądu zarówno represyjne jak i prewencyjne cele przypisywane karze grzywny zostaną w konkretnym przypadku efektywniej zrealizowane, poprzez przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej, tak więc skargę w zakresie dotyczącym żądania wymierzenia grzywny należało oddalić. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa, uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na które składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie należne profesjonalnemu pełnomocnikowi (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa.