II OW 74/10

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 września 2010r. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Podkarpackim a Starostą Powiatu Mieleckiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów ustalających dopuszczalną odległość usytuowania budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego oraz osi skrajnego toru postanawia: odrzucić wniosek UZASADNIENIE II OW 74/10 U z a s a d n i e n i e Wojewoda Podkarpacki wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie na podstawie art. 4 i art. 15 ( 1 pkt 4 ppsa sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Starostą Powiatu Mieleckiego dotyczącym ustalenia, który z tych organów zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o transporcie kolejowym /tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm./ jest właściwy do rozpoznania wniosku A. O. w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym ustalających dopuszczalną odległość usytuowania budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego oraz od osi skrajnego toru. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2010 r. wydanym na podstawie art. 65 ( 1 kpa Starosta Powiatu Mieleckiego przekazał Wojewodzie Podkarpackiemu do rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami wniosek A. O. dotyczący udzielenia zgody na odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym w związku z zamiarem budowy budynku magazynowego, na który inwestor uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. W postanowieniu tym Starosta powołał się na informację otrzymaną z Ministerstwa Infrastruktury - Departament Kolejnictwa /pismo z dnia [...] września 2005 r. znak: [...]/, iż zgodę na odstępstwo od przepisów określonych w ( 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków usytuowania budowli i budynków /Dz. U. Nr 249, poz. 2500/ udziela bądź odmawia Wojewoda po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Rozporządzenie to przestało obowiązywać z dniem 2 stycznia 2008 r. /uchylone ustawą z dnia 18 października 2006 r. o zmianie i uchyleniu niektórych upoważnień do wydawania aktów wykonawczych - Dz. U. Nr 220, poz. 1600/ jednakże kwestia dopuszczalnych odległości budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego i osi skrajnego toru jest nadal aktualna, gdyż wynika z art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 57 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane udziela lub odmawia zgody na odstępstwo od art. 53 ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy. Kompetencje w tym zakresie ustala się więc według zasad określonych w ustawie - Prawo budowlane. W myśl art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego natomiast, organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji jest starosta, natomiast wojewoda jest tym organem tylko w przypadkach wymienionych w art. 82 ust. 3, 3a 4 i 5. Wnioskujący o zastosowanie odstępstwa od warunków dotyczących odległości określonych w art. 53 ust. 2 wystąpił o takie odstępstwo ze względu na to, iż projektowany magazyn miałby się znajdować w bliższej odległości od wymaganej tym przepisem, będącym własnością Gminy Miejskiej Mielec, nie stanowiącym obszaru kolejowego w rozumieniu art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie kolejowym, w związku z czym dla tego obszaru wojewoda nie jest organem administracji architektoniczno-budowlanej w rozumieniu art. 57 ust. 2 tej ustawy. Rozpoznanie wniosku inwestora należy więc do starosty /art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego/, zaś wojewoda w stosunku do tego organu jest tylko organem wyższego stopnia. Na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strony sporu się nie stawiły. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niesporne w sprawie jest, iż wniosek wszczynający sprawę dotyczącą udzielenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych dotyczących zachowania odległości budowli i budynków od granicy obszaru kolejowego, określonych w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym /tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94/ złożył do Starosty Powiatu Mieleckiego A. O. - inwestor. Negatywny spór kompetencyjny co do tego, czy ten organ, czy też Wojewoda Podkarpacki powstał w związku z tym, że według Starosty, który swoje stanowisko oparł na informacji uzyskanej z Ministerstwa Infrastruktury, organem właściwym w tej sprawie jest Wojewoda, który udziela bądź odmawia uwzględnienia wniosku o odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Wojewoda zaś twierdzi, że w sprawie udzielenia zgody na przedmiotowe odstępstwo właściwym organem jest ten organ architektoniczno-budowlany, do którego kompetencji w pierwszej instancji należą sprawy wydawania pozwoleń na budowę /art. 87 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane/, a więc w niniejszej sprawie Starosta Powiatu Mieleckiego, bowiem inwestor zamierza podjąć budowę budynku magazynowego. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w niniejszym sporze kompetencyjnym przez Wojewodę Podkarpackiego. Ustawa o transporcie kolejowym w art. 57 ust. 1 jednoznacznie stanowi, że dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 w przypadkach szczególnie uzasadnionych przy czym odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia tego ruchu. Stosownie do art. 57 ust. 2 tej ustawy organem właściwym do udzielenia bądź odmowy zgody na odstępstwo jest organ architektoniczno-budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, a więc w niniejszej sprawie Starosta Mielecki /por. art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego/, przy czym rozstrzyga w przedmiocie odstępstwa po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy infrastruktury kolejowej. Definicję zarządcy infrastruktury zawiera art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie kolejowym, według którego jest to podmiot wykonujący działalność polegającą na zarządzaniu infrastrukturą kolejową na zasadach określonych w ustawie, przy czym funkcje zarządcy infrastruktury kolejowej lub jej części mogą wykonywać różne podmioty. Skoro zatem ustawodawca powierzył zarządcom infrastruktury kolejowej wyrażanie opinii dotyczącej udzielenia zgody na odstępstwo od warunków określonych w art. 53 ustawy o transporcie kolejowym, zaś organem orzekającym w tym przedmiocie jest organ administracji publicznej - organ architektoniczno-budowlany, to powyższa opinia jest wyrażana w trybie określonym art. 106 kpa. Zarządca infrastruktury, niezależnie od tego jakie są jego zasadnicze zadania i jak jest organizacyjnie usytuowany, w zakresie wyrażania opinii niezbędnej do wyrażenia zgody na odstępstwo, z woli ustawodawcy pełni publiczną funkcję administracyjną, zaś działanie na podstawie art. 106 kpa jest formą współdziałania w określonym zakresie pomiędzy dwoma podmiotami, z których jeden jest umiejscowiony w systemie organów administracji publicznej, drugi zaś /zarządca infrastruktury/, wykonuje poza własnymi zasadniczymi obowiązkami, również zadania powierzone ustawą z zakresu prawa administracyjnego publicznego /wyrażenie opinii co do zasadności wniosku o odstępstwo/. Ustawodawca nie określił wprawdzie, w jakiej formie orzeczenie w sprawie zgody na odstępstwo powinno być wyrażone, jednakże wydaje się, iż właściwe jest skorzystanie z rozwiązania zawartego w ustawie - Prawo budowlane, gdzie stanowi się w art. 9 ust. 2, iż następuje to w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie. Z uwagi na szczególną regulację zamieszczoną w ustawie o transporcie kolejowym należy przyjąć, iż art. 9 Prawa budowlanego w kwestii zgody na odstępstwo nie ma zastosowania. Warto dodatkowo zauważyć, że rozpatrzenie wniosku o odstępstwo może nastąpić jeszcze przed wystąpieniem przez inwestora o pozwolenie na budowę, co oszczędzi inwestorowi poniesienia znacznych trudów i kosztów w razie, gdyby okazało się, że taka zgoda nie zostanie mu udzielona. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje przy tym, iż orzeczenie w sprawie odstępstwa podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego /postanowienie kończące sprawę w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt 2 ppsa/. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jako organ właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku A. O. o odstępstwo Starostę Mieleckiego, na podstawie art. 15 ( 2 ppsa.