II SA/Ke 704/10

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, ze zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.S., kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 3 sierpnia 2010r., nakładające na nią grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym tj. dokonania rozbiórki - zasypania samowolnie wybudowanego zbiornika wodnego ziemnego, położonego na działkach nr ewid. 32/2 i 33/4 w miejscowości T., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i w związku z art. 18 i art. 23 § 4 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości grzywny i w tym zakresie wymierzył grzywnę w wysokości 4. 000 zł, w pozostałym zakresie zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia 28 października 2009r. nakazał T. S. dokonać rozbiórki - zasypania samowolnie wykonanego zbiornika wodnego ziemnego. Wobec niewykonania powyższego obowiązku PINB w S. postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązaną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł. Do tego postanowienia został załączony tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...]. Tytuł wykonawczy i postanowienie o nałożeniu grzywny T. S. otrzymała w dniu 6 sierpnia 2010r. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca podniosła m.in., iż organ egzekucyjny nie zbadał należycie stanu faktycznego sprawy, bowiem w związku z zaistniałą powodzią nie ma fizycznej możliwości doprowadzenia terenu do stanu poprzedniego, co powoduje brak możliwości wykonania decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym WINB powołując treść art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazał, że organ I instancji miał możliwość nałożenia grzywny w celu przymuszenia w kwocie 10.000 zł, jednak nie uzasadnił przesłanek jej nałożenia w takiej wysokości. Zdaniem organu wyższej instancji kwota ta jest zawyżona, gdyż koszty związane z wykonaniem nałożonego obowiązku będą wynosić około 4.000 zł i dlatego w tej części postanowienie należało uchylić. Organ odwoławczy dodał, że prawidłowo została naliczona opłata za czynności egzekucyjne oraz, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a także tytuł wykonawczy, zostały zobowiązanej doręczone prawidłowo. Odnosząc się do podniesionej w zażaleniu kwestii, że organ nadzoru powinien ponownie dokonać oględzin przedmiotowego obiektu oraz na nowo ocenić stan sprawy Inspektor stwierdził, że nie widzi takiej potrzeby. Sprawa zbiornika wodnego została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją, a postępowanie administracyjne w tej sprawie zakończone. Zobowiązana miała wystarczająco dużo czasu, przed tegoroczną powodzią, do wykonania nałożonego obowiązku. Obecne wskazywanie na brak możliwości jego wykonania należy uznać za próbę wydłużania postępowania egzekucyjnego. Na zakończenie organ poinformował, że jedynym sposobem uniknięcia egzekucji jest wykonanie rozbiórki. Skargę na powyższe postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji złożyła T. S., zarzucając naruszenie art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W uzasadnieniu wskazała, że obowiązkiem organu egzekucyjnego jest rozważenie, który środek będzie zmierzał w pierwszej kolejności do zrealizowania nałożonego obowiązku. Tymczasem w niniejszej sprawie ani uzasadnienie organu pierwszej ani drugiej instancji w żaden sposób nie odnosi się do kwestii, który z możliwych środków winien w sprawie znaleźć zastosowanie i który z nich będzie bezpośrednio zmierzał do realizacji obowiązku. W szczególności organ pierwszej instancji nie rozważył, czy nie będzie mniej dolegliwe zastosowanie wykonania zastępczego nałożenie grzywny, która z jednej strony przekracza możliwości finansowe skarżącej, a z drugiej i tak nie zmusi jej do realizacji nałożonego obowiązku, którego wykonanie w chwili obecnej wobec utworzenia się w tym miejscu zastoiska wody popowodziowej jest w praktyce niemożliwe. W tej sytuacji nałożenie grzywny ma w istocie charakter kary za dochodzenie swoich praw, nie zaś środka zmierzającego do realizacji nałożonego obowiązku, albowiem jest wysoce prawdopodobne, że obowiązek ostatecznie i tak będzie musiał być zrealizowany w drodze wykonania zastępczego. Nadto wskazała, że uzasadnienie organu drugiej instancji co do wysokości wymierzonej grzywny jest lakoniczne, przekracza granicę uznania i cechuje się dowolnością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. W niniejszej sprawie kwestią podlegającą ocenie jest legalność zastosowanej w stosunku do skarżącej grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego, mającego na celu doprowadzenie do wykonania administracyjnego obowiązku rozbiórki, polegającej na zasypaniu zbiornika wodnego, który to obowiązek nie został przez zobowiązaną dobrowolnie wykonywany. W takiej sytuacji przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej ustawą, przewidują dwa środki mające zapewnić egzekucję tego obowiązku. Są nimi: wykonanie zastępcze (art. 127 ustawy) polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego oraz grzywna w celu przymuszenia (art. 119 § 2 ustawy). Z tego ostatniego przepisu wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego organ nie może działać dowolnie i zobowiązany jest ocenić, który w danym przypadku środek należy zastosować. Powyższe wynika chociażby z art. 7 § 2 ustawy, który wprowadza zasadę racjonalnego działania stanowiąc, iż organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego organy winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także powinny uwzględniać celowość zastosowania danego środka egzekucyjnego i jego uciążliwość dla zobowiązanego, a ustalenia organu w tym przedmiocie, zgodnie z art. 107 § 3 kpa winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Stosując w niniejszej sprawie grzywnę w celu przymuszenia, w sytuacji, gdy z uwagi na charakter czynności, która podlegała egzekucji, możliwe było wykonanie zastępcze, organ winien był, zgodnie z treścią art. 119 § 2 ustawy, uzasadnić, dlaczego uważa, że nie jest celowe zastosowanie wykonania zastępczego i dlaczego uważa, że zastosowana przez niego grzywna prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W niniejszej sprawie ani organ odwoławczy ani też organ I instancji do tego obowiązku się nie zastosowały, albowiem w ogóle nie uzasadniły, dlaczego ich zdaniem skuteczniejszym i mniej uciążliwym dla zobowiązanej jest nałożenie na nią grzywny. Powyższa okoliczność jest o tyle istotna w realiach rozpoznawanej sprawy, że według twierdzeń skarżącej, zawartych już w zażaleniu od postanowienia organu I instancji, nałożenie grzywny i tak nie zmusi jej do realizacji nałożonego obowiązku, gdyż jego wykonanie w chwili obecnej jest fizycznie niemożliwe. W miejscu bowiem zbiornika powstało duże rozlewisko, obejmujące obszar kilku hektarów. Okolicznością powszechnie znaną jest to, iż latem 2010r. gmina P., w której zamieszkuje T. S., została dotknięta powodzią. Organ odwoławczy nie zweryfikował twierdzeń odwołującej się co do niemożności wykonania obowiązku z uwagi na utrzymującą się na tym terenie wodę popowodziową, poprzestając na stwierdzeniu, że okoliczność ta jedynie zmierza do przedłużenia postępowania egzekucyjnego i że skarżąca miała wystarczająco dużo czasu do wykonania obowiązku przed powodzią. Takie stanowisko jest nie do przyjęcia i powoduje, iż środek przymuszający do wykonania obowiązku, jakim jest grzywna, zamienił się w karę. Ponadto prowadząc postępowanie egzekucyjne i stosując odpowiednie, przewidziane ustawą, środki egzekucyjne organ winien uwzględniać stan istniejący w dacie stosowania tych środków, a nie stan istniejący przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Grzywna z art. 119 § 2 ustawy nie jest karą, lecz formą przymusu mającą na celu skłonienie zobowiązanego, poprzez dolegliwość finansową, do wykonania nałożonego obowiązku. Organ wymierzając grzywnę w celu przymuszenia musi kierować się zasadą uzasadnionego uznania, zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008r. sygn. akt. VII SA/Wa 798/08, LEX nr 524043). W sytuacji gdy nie jest pewne, czy z uwagi na okoliczności, które zaszły po wydaniu tytułu wykonawczego możliwe jest wykonanie obowiązku, nałożenie grzywny ze środka przymuszającego zamienia się w karę, bowiem zobowiązany nie może uwolnić się od zapłacenia grzywny poprzez wykonanie nałożonego obowiązku, co gwarantuje mu art. 125 § 1 ustawy. Mając powyższe rozważania na uwadze stwierdzić należy, że zarówno uzasadnienie organu I instancji (a w zasadzie jego brak), jak i uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełniają wymogów mającego zastosowanie z mocy art. 18 ustawy oraz art. 126 kpa, art. 107 § 3 kpa, który to przepis do obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej zalicza uzasadnianie faktyczne i prawne. Stanowi to uchybienie procesowe, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy stosowaniu grzywny w celu przymuszenia, zwłaszcza przy zarzucie przejściowej - z uwagi na utrzymującą się wodę popowodziową - niemożności wykonania obowiązku zasypania zbiornika, oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Z urzędu zauważyć również należy, że w sprawie doszło do naruszenia art. 26 § 1 ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Tak więc postawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego stanowi wystawiony tytuł wykonawczy. Stosowanie środków egzekucyjnych jest możliwe dopiero po wszczęciu postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie najpierw organ wydał postanowienie o nałożeniu grzywny (w dniu 3 sierpnia 2010r.), a dopiero następnego dnia wszczął postępowanie, wystawiając w dniu 4 sierpnia 2010r. tytuł wykonawczy. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Stosownie do art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, zaś na podstawie art. 200 zasądził na rzecz skarżącej poniesione przez nią koszty postępowania, odpowiadające uiszczonemu przez nią wpisowi od skargi. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozważyć, który ze środków egzekucyjnych, w okolicznościach tej konkretnej sprawy, będzie prowadził bezpośrednio do wykonania obowiązku i jest najmniej uciążliwy dla skarżącej, a przebieg i wyniki tych rozważań przedstawi w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, stosownie do wymów wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.