III SA/Lu 551/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Sędziowie: WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca) WSA Robert Hałabis Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia [...] czerwca 2019 r. Nr [...]. UZASADNIENIE Postanowieniem nr [...] z dnia 18 czerwca 2019 r. Komendant Miejski Policji w L. (dalej jako: "Komendant Miejski", "organ I instancji") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wliczenia Z. W. (dalej jako: "skarżący") do okresu służby czasu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i na podstawie tego wypłacenia nagrody jubileuszowej za 30 lat służby. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że Z. W., były policjant Komendy Miejskiej w L. w dniu 11 lutego 2019 r. wniósł o zaliczenie do okresu służby pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 17 sierpnia 1976 r. do dnia 30 czerwca 1979 r., od dnia 1 lipca 1979 r. do dnia 30 września 1981 r., od dnia 1 października 1986 r. do dnia 1 września 1988 r. oraz od dnia 10 marca 1989 r. do dnia 31 lipca 1992 r. i na podstawie tego wypłacenia nagrody jubileuszowej za 30 lat pracy. W odpowiedzi na powyższy wniosek organ I instancji w piśmie z dnia 20 lutego 2019 r. powołując się na art. 118 Kodeksu cywilnego poinformował stronę, że z dniem 9 lutego 2009 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji i przedmiotowe roszczenie uległo przedawnieniu. W dniu 25 lutego 2019 r. skarżący wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako: "Komendant Wojewódzki", "organ II instancji", "organ odwoławczy"). Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Komendant Wojewódzki stwierdził niedopuszczalność odwołania od pisma organu I instancji i przesłał do Komendy Miejskiej Policji w L. całość materiałów, celem prawidłowego zastosowania właściwej formy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zaliczenia skarżącemu do okresu służby pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym i na podstawie tego wypłacenia nagrody jubileuszowej za 30 lat. Organ jednocześnie wskazał, że kwestia zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do wzrostu uposażenia zasadniczego dotyczy czynnych policjantów, a nie funkcjonariuszy w stanie spoczynku. Z tych względów wliczenie do okresu służby okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym powinno być rozpatrywane w ramach ustaleń dotyczących prawa do uposażenia. Organ powołał się na przepisy zawarte w rozdziale 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2019 r. poz. 161) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem rodzajów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U 2015 r., poz. 1236). Organ podkreślił, że wobec utraty przez skarżącego statusu policjanta, nie może toczyć się postępowanie administracyjne w sprawie o ustalenie składników uposażenia. W dniu 1 lipca 2019 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść art. 100 i art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego wyjaśnił m. in., że wysługę lat oraz poszczególne jej okresy składowe ustala się na dzień przyjęcia policjanta do służby chyba, że z przepisów odrębnych wynika inny termin zaliczenia danego okresu. Organ odwoławczy wskazał, że z akt osobowych skarżącego wynika, że rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 1992 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji na dzień [...] sierpnia 1992 r. (przy przyjęciu do służby) ustalono skarżącemu wysługę lat do celów uposażeniowych: 6 miesięcy i 8 dni. W dniu 8 grudnia 2008 r. Z. W. złożył raport o zwolnienie ze służby w Policji z dniem 9 lutego 2009 r., a następnie w dniu 20 stycznia 2009 r. zwrócił się raportem do Komendanta Miejskiego Policji o zaliczenie do nagrody jubileuszowej okresu studiów w wymiarze 5 lat. Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2009 r. Komendant Miejski Policji w L. wliczył skarżącemu do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej następujące okresy: - okres służby i pracy oraz inne okresy uwzględniane przy ustalaniu wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat: 16 lat, 11 miesięcy, 28 dni; - okres studiów w szkole wyższej (od 1 października 1981 r. do 31 sierpnia 1988 r.) - 5 lat i ustalił, iż łączny okres od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej wynosi: 21 lat, 11 miesięcy i 28 dni. Jednocześnie organ II instancji powołując się art. 106 ust. 3 ustawy o Policji podkreślił, że prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa, a czynności związane z ustaleniem składników uposażenia dotyczą osób, które są czynnymi funkcjonariuszami Policji. Takiego statusu skarżący nie posiada od dnia 9 lutego 2009 r., tj. od czasu zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. W. zarzucił: 1. błędną podstawę prawną przywołaną do oceny jego wniosku; 2. brak odniesienia się do przywołanych przez skarżącego podstaw prawnych przy uzasadnieniu wniosku; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej, polegające na arbitralnym zaniechaniu wypłacenia nagrody jubileuszowej za 30 lat pracy bez uwzględnienia art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej oraz trybu jej obliczania i wypłacania policjantom, co naruszyło zasadę ochrony praw nabytych i zasadę demokratycznego państwa prawnego; Skarżący wniósł o uchylenie postanowień wydanych przez organy obu instancji argumentując m.in., że cała konstrukcja odmownych decyzji oparta jest na założeniu, że po zakończeniu służby emerytowani policjanci nie mogą wnosić żądań wypłaty dodatkowych świadczeń związanych ze służbą, pomimo złożenia stosownej dokumentacji. Wskazując na treść art. 107 ustawy o Policji, § 2 ust. 2 oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2002 r. w sprawie okresów wliczanych do okresu służby (...) skarżący wskazał, że były funkcjonariusz może ubiegać się o wypłatę nagrody jubileuszowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna.. Tytułem wstępu zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie – wydane w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. - mające procesowy charakter, nie powinno merytorycznie rozstrzygać sprawy. Z powołanego przepisu wynika bowiem, że w przypadku, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ponieważ uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania nie zostały skonkretyzowane w przepisach prawa, przyjąć należy, że należą do nich wszystkie te okoliczności, które stanowią oczywistą, obiektywną i dostrzegalną na pierwszy rzut oka przeszkodę do wszczęcia postępowania (por. m. in wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12). W orzecznictwie przyjmuje się również, że na etapie dokonywania oceny zaistnienia którejkolwiek z ww. przesłanek, organ administracji nie może formułować żadnych ocen i wniosków o charakterze merytorycznym (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2017 r. sygn. II OSK 2962/15), może jedynie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w takim zakresie, który służy ustaleniu zaistnienia okoliczności uprawniających do zastosowania ww. przepisu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r. sygn. I OSK 366/17). Powyższe oznacza, że organ nie był uprawniony do dokonywania na tym etapie postępowania oceny zasadności podstaw żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 11 lutego 2019 r. Pomimo to organ z naruszeniem art. 61 a § 1 k.p.a. - zajął jednoznaczne stanowisko w sprawie wyjaśniając m. in. w oparciu o treść art. 106 ust. 3 ustawy o Policji, że prawo do uposażenia wygasło z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie skarżącego ze służby w Policji (z dniem 9 lutego 2009 r.). W świetle powyższego uregulowania, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. To, że skarżący jest funkcjonariuszem w stanie spoczynku potraktowano dodatkowo za okoliczność przemawiającą za tym, że nie może toczyć się postępowanie w sprawie o ustalenie składników wynagrodzenia. Zdaniem organu II instancji, takie postępowanie – stosownie do przepisów rozdziału 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego z uwzględnieniem rodzajów służby, pracy i innych okresów podlegających zaliczeniu do wysługi, sposobu jej dokumentowania oraz trybu postępowania w tych sprawach – dotyczy tylko i wyłącznie funkcjonariuszy pełniących służbę w Policji, a nie policjantów na emeryturze. Skontrolowane postanowienie organu odwoławczego jest wadliwe także z innego powodu. Utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, organ odwoławczy nie zauważył oczywistej sprzeczności w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji w L. z dnia 18 czerwca 2019 r. Ze sposobu zredagowania treści postanowienia i jego początkowej części wynikało, że organ I instancji odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego i wypłacenia nagrody jubileuszowej. W dalszej części orzeczenia organ postanowił jednak odmówić wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia wysługi lat z uwagi na fakt, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrywania takiego żądania zgłoszonego przez emerytowanego funkcjonariusza Policji. Ta oczywista wewnętrzna sprzeczność powoduje, że nie wiadomo dokładnie jak zostało załatwione podanie z dnia 11 lutego 2019 r. (w którym skarżący domagał się o wliczenia pracy w indywidulanym gospodarstwie rolnym do okresu służby oraz wypłacenia należnej nagrody jubileuszowej). Powstała bowiem wątpliwość, czy organ załatwił wniosek poprzez odmowę wszczęcia postępowania, czy też poprzez wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, mającego w istocie charakter decyzji w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. WSA w Lublinie w wyroku z dnia 14 listopada 2019 r. sygn. II SA/Lu 411/19 stwierdził, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty i dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Wymaga wyjaśnienia, że generalnie sprawa zaliczenia (w tym odmowy zaliczenia) do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego funkcjonariusza Policji oraz prawo do nagrody jubileuszowej jest załatwiana rozkazem personalnym (zob. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. I OSK 417/18 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r. sygn. II SA/Wa 915/18). Okoliczność, że obecnie skarżący jest emerytowanym funkcjonariuszem Policji i nie występują podstawy do wydania rozkazu personalnego, nie zwalniała oczywiście organu z obowiązku prawidłowego rozpatrzenia podania skarżącego. W doktrynie podnosi się, że nagroda jubileuszowa jest świadczeniem pieniężnym należnym policjantowi z tytułu pełnionej przez niego służby. Jedynym i wyłącznym warunkiem jej przyznania jest określona w ustawie długość okresu jej pełnienia lub innych okresów, jakie z mocy przepisu szczególnego mogą do niego zostać zaliczone i które jednocześnie decydują o jej wysokości (zob. Łukasz Czebor i in. w publikacji "Ustawa o Policji. Komentarz" LEX 2015). W sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 22 października 2019 r. sygn. II SA/Wa 1703/18 Sąd nie miał wątpliwości, że kwestia odmowy wypłaty nagrody jubileuszowej dla byłego funkcjonariusza powinna być rozstrzygnięta w drodze decyzji. Wyjaśniając natomiast podstawy odmowy wszczęcia postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zastosowanie zatem art. 61a § 1 k.p.a. (...) powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 12 września 2019 r. sygn. II OSK 2760/17). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą organu będzie uwzględnienie powyższych uwag, co naturalnie nie przesądza o sposobie dalszego procedowania przez organ. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Wadliwe orzeczenie organu I instancji z dnia 18 czerwca 2019 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego na mocy art. 135 p.p.s.a.